公共造產如何促進地方創生?無為而治就能自動調和成美味的雞尾酒嗎?

公共造產如何促進地方創生?無為而治就能自動調和成美味的雞尾酒嗎?

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以充實地方財源和經濟發展為目的的「公共造產」歷經幾波中央預算刪減,主動權逐漸轉至地方,而正逢「地方創生」政策的到來,兩者意外地產生政策綜效的期待,而在這就政策和新政策之間,兩者又有什麼合作空間呢?

文:陳秋政(東海大學行政管理暨政策學系教授、菲律賓國立發展學院公共與發展管理研究所客座教授)

從題旨來看,本文將地方創生視為政策,而公共造產則是政策工具。前述政策標的係以134個優先鄉鎮區為主,那麼公共造產能否成為促進地方創生的政策工具呢?

其實政策與工具本身有著一體兩面的關係,工具本身也或多或少透著政策意涵。好比公共造產本來就是為結合在地特色,引進市場原則及創業精神,鼓勵地方政府在上級政府的協助下,致力改善地方政府的財政條件,豐厚地方自治所需要的永續條件。況且時至2019年而正式定名推出的地方創生政策,其內容本就強調找出在地特色(DNA),引進投資而致力於解決既有問題滿足在地需求,同步預期能夠舒緩都會區治理壓力。

因此,與其說「地方創生」和「公共造產」是偶遇,不如說是意外地產生政策綜效(policy synergy)的期待。但問題是兩者的合作空間如何?無為而治就能見證其自動調和發揮雞尾酒般的美味嗎?為此,本文依序介紹公共造產制度沿革、推動現況,分析兩者之間產生政策綜效火花的應行作為,供各地方創生推動機關與地方政府參考。

壹、公共造產制度沿革

無論是政府文件、法令典籍或研究報告,對於公共造產所下註腳都是運用在地特色、結合市場法則及創業精神,鼓勵地方政府開發地方自主財源,以落實地方自治、繁榮地方。

若依據宜蘭縣宜蘭市公所於2020年4月24日最新編印的「宜蘭縣宜蘭市公共造產基金會計制度」,其內容指出地方推行公共造產是以充裕地方自治財源、促進地方經濟建設為目的。宜蘭市自1989年起,利用地方資源配合社會需要,積極辦理公共造產事業,目的是藉以創造財富,將其所得利益,用之於發展地方建設,促進地方繁榮,以達地盡其利、物盡其用、民生樂利的效能[1]

陳朝建(2003a)亦曾有序地就公共造產提出法制分析,並歸納「公共造產」(public productive enterprise)係指縣(市)、鄉(鎮、市)等地方自治團體,依其地域特色及特殊資源,經營具有經濟價值之相關事業(如風景區、造林、靈骨塔、零售市場等),以促使地方發揮財源自立自主精神的地方經濟財政制度。

回顧〈地方制度法〉之前,中央政府鼓勵地方推動公共造產的制度規範,首見於1941年10月由行政院頒佈的「地方自治實施方案」,研究指出前述方案明定地方自治條件及其完成標準,其中「實施造產」列名第14項,隨後於1942年頒佈「鄉鎮造產辦法」;而國民政府遷台後,台灣省政府於1951年頒佈「公共造產辦法」及「鄉鎮公共造產委員會組織章程」,之後在1953年修正為「台灣省鄉鎮公共造產實施辦法」及「台灣省鄉鎮市公共造產委員會組織規程」,在1958年又修正為「台灣省各縣市暨鄉鎮市公共造產實施辦法」,將縣市納入公共造產推動機關。

之後,台灣省政府於1973年8月10日公布實施「台灣省公共造產實施辦法」(已於1992年11月20日廢止),該辦法第1條規定,開宗明義指出推行縣市暨鄉鎮縣轄市公共造產,其目的是「拓展地方自治事業,充裕自治財源,加速經濟建設」。

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Photo Credit: 中央社

地方推動公共造產的相關規定與目的,後來在1994年7月29日制定公布的〈省縣自治法〉第52條前段予以延續,該條明文規定「鄉(鎮、市)應致力於公共造產事項,以增加其財源」。後來隨著1998年10月,台灣省政府功能業務與組織調整為行政院派出機關(簡稱精省),〈省縣自治法〉於1999年4月14日廢止[2]

自此之後,地方政府推動公共造產的法源依據,改依於1999年1月25日制定公布、同日實施的〈地方制度法〉第73條,其規定「縣(市)、鄉(鎮、市)應致力於公共造產;其獎助及管理辦法,由內政部定之。」據此,內政部於2000年8月25日發布並實施「公共造產獎助及管理辦法」;另於同年9月20日發布並實施「公共造產基金收支保管及運用辦法」(該辦法後於2005年5月2日廢止);同年11月18日發布並實施「公共造產績效考核要點」,至2020年2月17日止共歷經5次條文修正。

換言之,目前公共造產事宜已然不由中央主責機關依〈預算法〉第21條設置基金來提供貸款或獎助地方政府興辦公共造產,但就各級地方政府興辦之公共造產基金收支保管及運用成效,內政部仍主責相關績效考核業務。

然有關地方政府推動公共造產的鼓勵依據,主要始見於台灣省政府時期,由省府民政廳所設置的「民政廳公共造產基金」(陳朝建,2003a;陳啟榮,2015:71)。這是台灣省政府為落實地方自治,強化縣(市)、鄉(鎮、市)經濟建設,以開闢其自有財源,而設立的公共造產基金及鄉鎮創業自立基金;但前述基金,於1998年12月配合台灣省政府功能業務與組織調整方案,而改隸中央政府,並自1999年下半年及89年度起編製附屬單位預算。

鑑於該二基金性質相近,為使資金統籌調度及資源運用更具彈性,依「中央政府特種基金管理準則」第16條規定,自90年度起將該二基金簡併成立「公共造產基金」(內政部主責)。該基金主要任務係以低利貸款方式,貸放予財政困難、經費無法籌足之各縣(市)政府或鄉(鎮、市)公所,協助其興辦公共造產事業,使當地資源得以充分利用,進而充裕地方自治財富[3]




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