為何印尼國會提《綜合法案》「創造就業」反而引發不滿?勞團批不應犧牲勞權換外資與工作

為何印尼國會提《綜合法案》「創造就業」反而引發不滿?勞團批不應犧牲勞權換外資與工作
Photo Credit: Reuters / TPG Images

我們想讓你知道的是

印尼總統佐科威第二任期的首要任務是要簡化投資障礙的法令,頒布《創造就業綜合法案》,由於法令修正影響勞工權益,包括削減資遣費、外包工人解禁,而引起勞工團體的不滿。

文:鄭智維 Pak Wesley(現居於大雅加達地區,從事人力資源顧問工作。主要興趣為關注於印尼的政經發展,人力資源及日常文化,希望提供一種認識印尼的在地化的非在地視角,並在行有餘力下促成台印雙方非正式的交流。)

外商投資印尼痛點:過高的勞動成本

印尼曾在1980年代由總統蘇哈托引領的「發展主義」下,實施寬鬆的貨幣政策以及開放外資,使得外商企業開始進入印尼,並帶動印尼的經濟發展與繁榮景象。印尼「新秩序」下的產物2003年勞動法(Manpower Law No.13/2003),被認為是擺脫過去社會主義式的意識形態,置換為新自由主義的觀點,開始引進如外包、合約工等制度,讓勞動力使用更加彈性,試圖在勞工以及企業之間尋找平衡點。但是整體而言,多數企業仍認為印尼的勞工成本仍然相當高。

2005年駐印尼代表處就曾撰文,印尼勞工問題阻礙外國人投資,主因是不友善的勞動法相較於鄰近國家常導致投資者付出額外的人力成本。由於缺乏行政效率及腐敗的官僚體制,雅加達政治權貴把社會保障、福利、經濟發展、訓練甚至是物價通膨的責任轉嫁到具有資金的公司身上,而並未思考如何解決民生等社會問題。另一方面,民主化時代、勞工運動泛政治化的情境下,印尼四大聯盟工會握有龐大的選票與談判力道,加上工會背景的部長、國會議員走入體制,導致整體的政策偏向維護勞工權益。

每年11、12月協商基本工資是工會運動的旺盛季節,工業區中常可見到勞工罷工場景。工會成員甚至會成群騎著機車呼嘯進工業區,要求公司員工不得工作、必須要加入罷工行列,聯盟工會的政治動員實力深入到各家公司。首當其衝是早已在印尼設立工廠許久的日本、韓國公司,甚至曾發生工會至大使館抗議的事件。居高不下的隱形成本讓有些公司不得已從工業區撤資。

2012-2013年間西爪哇 karwang工業區就曾發生公司基本工資上漲60%情況。直到2015年政府立法固定調薪公式後,薪資調漲才開始具有統計數據基礎,勞資雙方的談判桌逐漸從工業區道路搬進最低工資委員會。

依據筆者統計2011年至2018年間35場大規模工會抗爭的訴求議題,就有9場附帶社會保障制度、燃油補貼、電價、物價等訴求,正當化要求企業上漲基本工資以因應最低生活水準,即政府無法解決的,反倒期待企業來解決。

與鄰近國家相較較高的勞動成本,使得印尼似乎不再吸引外資。如何改善投資環境的呼聲早行之有年。

中美貿易戰:印尼投資環境的總體檢

近年來,在素有「建設總統」之譽的佐科威領導下,自2014年祭出一系列的經濟政策方案,包括提供經濟特區、設立投資協調委員會(BKPM)、投資優惠政策吸引外資並補強港口、機場、高速公路、鐵路等基礎建設,希望改善環境排除投資障礙。

在中國的勞工成本漸高的情形下,許多公司早已南向尋找更便宜的替代生產地。由於印尼是世界第4大人口國、東南亞的第一大經濟體,人口年齡中位數僅為29歲,在潛在的勞動力優勢及龐大內需市場下,連續9年GDP成長平均都是5%以上,投資印尼再度成為火熱話題。

目前能夠在印尼立足的外商企業,早就適應勞動議題並有應對策略,即使付出較高的人力成本,但看到是其背後的內需及東協市場下還是繼續留在印尼深耕。例如現代汽車(Hyundai Motor)去年宣布投資15.5億美元(新台幣447億美元),計畫在GIIC工業區設立製造廠、預計2021年正式投產,相關供應鏈預計為當地創造大量就業機會。

對於佐科威來說,中美貿易戰不啻是第一次的投資者考試。有沒有辦法吸納出走中國的外資,就是對於投資環境的總體檢。許多公司將製造工廠遷出中國避免受影響,但即使印尼有潛在人口紅利及龐大市場,卻非投資者的第一選擇。2018年世界銀行報告指出,繁雜的法令及高成本的勞動力讓投資者卻步,移出的33家公司沒有人選在印尼落腳。全球生產供應鏈的遷移邏輯就是逐技術高、教育高、工資低之地而居。

有鑑於此,總統佐科威在其第二任期就職典禮上提及未來5年的任務之一,便是要簡化所有投資障礙的法令,如頒布《創造就業綜合法案》(RUU Cipta Kerja,簡稱綜合法案),針對包括勞工法在內的79條影響投資的法律進行檢視與修訂。目標2045年要達成全球前5大經濟體、每月人均2700萬印尼盾(約新台幣52570元)、國內生產總值達7萬億美元(約新台幣202萬億元)的目標。

jk2ckgr175ol47kugvxektqrdgll1d
Photo Credit: 中央社
圖為印尼總統佐科威

如果犧牲個人勞動條件來換取國家大量就業機會 你願意嗎?

2020年2月12日,政府向國會提交了《綜合法案》草案,原先預計100天內討論完畢,現在時程則延至9月底,並希望10月休會前批准。

該法案目標如其名,便是鼓勵投資與創造更多就業機會、促進國民經濟增長。說佐科威背後有凱因斯的影子一點也不為過。佐科威欲透過國家介入達成大規模吸引外資、增加公共建設來推升投資金額,讓就業人數可以增加,所得上升後再透過消費來維持生產的目的。

如同印尼中央統計局(BPS)指出,印尼每年勞動人數增加255萬人。為了增加就業機會,政府必須要刺激經濟成長,經濟每成長1%約可吸收30-35萬勞工,所以每年經濟成長至少必須超過6%。若要維持如此的經濟成長,那至少需要4800兆印尼盾(約新台幣9兆元)的投資。

以增加就業機會作為改善貧富差距解方是佐科威擔任第一任印尼總統以來的施政方針。

企業及雇主團體例如印尼雇主協會(Apindo)相當滿意《綜合法案》的草案,認為並非偏袒企業家,而是使20年來的勞動法令達到勞資雙方的公平點,將使印尼再度繁榮。

但工會與學生團體一致反對《綜合法案》草案,認為該法案明顯犧牲勞工權益、以勞動條件來換取就業機會。例如,無限制的定期契約及外包,將使大規模的勞動力轉為非典型雇用。

即便目前勞工法對於外包制度與契約工晉用有嚴格的規定,但在勞動監察員不足情形下,依據中央統計局(BPS)指出,目前非典型就業的工人的比例達到7408萬,佔總工作人口的57%,開放後將造成更大量的非典型雇用。

印尼科學研究院(LIPI)研究員Pihri Buhaerah指出「綜合法案」的矛盾點:

第一,非正規就業將會降低家庭生活消費水準,況且收入占GDP成長的勞動份額比率仍低於40%。

第二,要求符合生活水準的基本工資是合理的,因為一個國家進入工業化階段時,對於工資的需求也會上升。

第三,降低工資可能會使消費力下降、導致企業生產產品減少、對勞動力的需求減少的負面循環。

第四,中大型企業的人事成本占淨利比11%,工資並非影響企業減少雇用的影響因素。

四大工會聯盟之一印尼工人聯盟(KASBI)主席Nining表示,若通過《綜合法案》將會是世代相傳的負擔。未來一代的工人,進入職場後將面臨合約制的不確定性,在惡劣的勞動條件下被剝削,勞資關係也更加不對等。法案背後也預示著未來貧富差距會加大,擁有良好教育水平出身的勞工擁有專業技能獲得保障,而無法進入良好教育的勞工將會持續處於不確定性的工作身分。

媒體創意產業工會會長Ikhsan甚至將《綜合法案》比擬成為荷蘭殖民時期的《苦力法》(Koeli Ordonantie),該法雖然宣稱將勞動規則法制化,但卻是為了讓種植園主得到保障且取得便宜的勞動力,等於是現代奴隸制。

疫情肆虐下勞工的噤聲

2月12日佐科威政府正式向國會遞交草案,一直到今年7、8月才有比較大型的抗議活動。

原因為何?

主要印尼的確診人數一下子從個位數攀升到東南亞最高,印尼不得已下實施擴大社會限制(PSBB)的防疫措施,禁止大型集會活動、只允許特定企業申請繼續營運,其餘在家工作。

消費者的行動受限、導致店家、商場關門,工廠也因沒有訂單需求暫時關廠。根據勞工部的統計,疫情流行導致350萬人在家待命(di rumahkan)或被解雇(PHK),民間預估實際數字會高出許多。

疫情對於企業的衝擊連勞工局(Disnaker)都嚇到,在這個時候只要公司持續聘請員工,不論狀態是合約或是正職都睜一隻眼閉一隻眼。連市政府按照流程遞交的產業基本工資(UMSK)調整案,省政府都回函「請再商榷,否則後果自負」。(雖然最後仍屈從工會的壓力下於9月通過提案)

許多員工也都會看勢頭,好不容易能在疫情期間保住工作,在害怕失業的恐懼下,能夠維持現況,持續有一份收入就相當感激了。另一方面,大規模的集會無法保持身體距離(jaga jara)也很容易成為防疫破口。

工會的抗議行動並不像以往具有相當大的串聯與影響能力,雷聲大、雨點小。

印尼工人工會聯合會(KSPI)表示,如果將勞動相關規定從《綜合法案》中刪除,將會支持《綜合法案》通過。同時間,政府單位也表示,法案修訂時都有勞工團體代表的加入,願意將各界聲音列入問題清單中討論(DIM)。雙方都認為自己代表著一定基礎的勞工民意,但可想勞工的心情肯定五味雜陳,夾雜在疫情及法案之間。

疫情使得全世界經濟都低迷,印尼也連兩季GDP為負數。財政部長Sri Mulyani Indrawati日前下調全年GDP預測 -1.7%至-0.6%,希望第四季經濟成長可趨於0,明年則維持4%-5%的預測。專業集團黨(Golkar)國會議員Ace Hasan就表示,當前有幾個國家因疫情經歷了經濟衰退,因此印尼必須採取的解決方案就是完成《綜合法案》,增加競爭力以及就業人數。這是佐科威政府通過《綜合法案》的好時機,他剛好可以藉此端出牛肉解決疫情下嚴重的失業問題,並讓民眾一同期待明年經濟快速從疫情中復甦過來。

印尼國會預計於10月8日將通過《綜合法案》。

RTS3K2MH
Photo Credit:Reuters / 達志影像
7月16日,勞工團體、農民聯盟和大學生在眾議院外,針對綜合法案當中爭議性部分發起遊行抗爭。

綜合法案草案與現行勞工法差異

工會擔心《綜合法案》對於勞動條件的惡化在於:

1.最低工資降低:

依據2005年第78號法規以及勞工法第89條,基本工資除了省基本工資(UMP)外,考量到生活水準(KHL)不同,各城市的工資委員會須訂定各市基本工資(UMK)以及產業基本工資(UMSK)。以西爪哇省的基本工資來說,最高的Kabupaten Karawang跟最低的Kota Banjar基本工資就差了250%、同城市內產業間最高跟最低的也有17%的差距。

未來最低工資標準將只訂定省基本工資(UMP)、勞力密集企業基本工資及中小型企業基本工資,回歸企業自行訂定公司內部的薪資政策。預期印尼整體的平均收入將下降。對於勞工來說,收入可能會跟不上物價水平與家庭花費,變得無法扶養家庭,或是促使更多雙薪家庭的出現,如此一來面對的則是家庭結構組成的變化。

2. 薪資調幅計算方式變更 :

站在考量生活水準的立場上,現行的調薪指數計算包含GDP跟通貨膨脹,然而在《綜合法案》中薪資調幅指數修改,不計算通貨膨脹指數,而是改採計經濟成長。

3.削減資遣費:

依據勞工法第161至167條,過去不論「解雇」或是「資遣」事由,公司都必須給付一定額度的資遣費。鉅額的資遣費也是各公司人力成本的痛點,導致許多公司走在灰色地帶不聘用正式員工。《綜合法案》取消了因違反公司規定受一定等級警告信(SP)被解雇的資遣費(Uang pesangon) 給付,包括因公司所有權變更、公司虧損兩年破產等資遣事由也一併免除。此外也取消了員工死亡後,公司對於繼承人給付資遣費的義務。

資遣費計算的基準上,則取消了服務年資金(Uang penghargaan masa kerja)最高的計算上限,即服務24年公司必須給予相等10個月的月薪。也取消了權益補償金(Uang penggantian hak),該金額為15%的資遣費加上服務年資金外,還有回到原招聘地點移動、住房、特休未休等的補償。

4.外包工人解禁:

勞工法第64條及65條對於外包工人有嚴格的規定,只有非與生產相關,主要營業行為分開、具支援性質的工作崗位才能夠外包,例如:清潔、警衛保安、運輸、餐飲等。 《綜合法案》再擴大外包臨時工的適用範圍,包括兼職及全職工作,都可以更自由的使用外包勞工。

5.非典就業擴大

《綜合法案》恐令雇主給予勞工無限期的合約的空間。勞工法第59條有關特定時間工作協議(PKWT)也就是合約工作出規定,包括使用合約工的適用範圍以及合約的期限。可以使用合約工的工作類別包括一次性或暫時性、3年內可以完成、季節性工作、新產品或是尚在試驗階段的工作等規範。工作時間1次合約最長2年,且只能延長1次、期限為1年,總計2次3年的合約期。在合約工規範外的都必須是永久員工或是自動成為正式工。

然而《綜合法案》中並無相關的規定,公司可自行定義職務完成所需時間長短訂定合約期間,可能使公司內充斥著合約工,勞資之間的關係變得不對等。

支持者表示,現行勞工法規定3年的合約期不合理,因為勞工可能會還沒有完成工作任務,會再跟公司協議完成時間。放寬合約工的使用原則會更加靈活彈性,此外,合約結束時雇主也會給予員工補償,保障員工的福利:「放寬合約工不表示沒有人可以成為正式工。」

《綜合法案》也為勞工拋出兩項利多,包括:

1.失業保障:

《綜合法案》內規劃了勞工失業保障(Jaminan kehilangan pekerjaan)。過去政府把失業的風險都轉嫁給公司,故要求公司需要給付高額的資遣費以維護勞工失業後的生活。

近年來印尼逐步完成了社會安全制度,凸顯了政府的作用,包括工作意外險(JKK)、死亡險(JKM)、老年保險(JHT)、健康保險(JamKes)、退休險(JP)。勞工失業保險(JKP)將納入社會安全制度的一環,其服務包括:失業一段期間的現金給付福利、職業介紹和職業安置,讓失業的勞工在失業期間仍然可以維持生活甚至透過職業培訓增進自己的工作技能。

2.年終獎金:

勞工法上對於薪資保障為12個月月薪加上1個月的宗教節日獎金(THR),總計13個月月薪。針對年終獎金(Bonus)並無法定,留待公司在公司規定(PP)或是集體工作協議(CLA)中自行訂定。然而在《綜合法案》中針對大型公司有年終獎金發放與計算的標準,希望利用年終獎金來彌補資遣費的削減。年終獎金的計算不是依據企業的營收決定,而是勞工在公司工作時間的長短,亦即年資決定。工作3年以下的年終獎金是1個月,年資3至6年是2個月,以此類推最高工作12年以上的勞工可獲得5個月的年終獎金。

印尼雇主協會(Apindo)代表則反對,認為政府應該律定哪種類型產業的員工可以獲得,因比起辦公室只有幾個人的貿易公司來說,勞力密集產業員工數相當高,若每年給予5個月的獎金將是相當大的支出。如果公司營運狀況不佳,可能會危及公司的財務狀況,變相導致公司裁員或是陷入非典就業的循環。

RTS3K3IH
Photo Credit:Reuters / 達志影像
7月16日,上街遊行抗議《綜合法案》的雅加達民眾

困難的抉擇抑或是社會的轉型

隨著《綜合法案》官方即將討論完成,工會也計畫採取更激進的行動。印尼工會聯合會(KSPI)就計劃於2020年10月6日至10月8日發起連續三天的全國大罷工,將號召25個省、300個地區數千家公司約500萬名勞工參與。抗議地點除了獨立宮(總統官邸)、雅加達國會、經濟協調部辦公室、勞工部辦公室等中央機關,也包含以及各地省政府、議會等,呼籲工會成員「停止生產活動、放下手邊工作、到指定點集合」。

然而也有工會採取體制內遊說。全國工人工會聯合會(KSPN)就表示,由於疫情的關係將不會參與全國罷工,但透過研究、遊說與參與聽證會來監督法案是否符合勞工與會員們的期待。

疫情影響之下又受到失業威脅的雙重夾擊,勞工焦慮的是失去生活的控制感以及無安全感。企業此時也在夾縫中求生存,皆希望此時此刻能夠有穩定、支持的營運環境。

長期以來,缺乏周全思考、配套措施以及充分溝通的政府法令,是無法落實施政以及取信於民的主因。如同時至今日,印尼各地仍然對於COVID-19(2019年新型冠狀病毒疾病,以下簡稱武漢肺炎)有諸多鄉間傳言,導致無法有效控制疫情。以這次《綜合法案》來說,許多勞工不清楚自己的權益會如何影響,也不知道政府會採取哪方面的措施予以保障。工會政治深入底層,反對方常會提供偏頗、扭曲的訊息。勞工容易因為資訊不對等而被搧動,轉而訴求街頭行動。依據過去經驗,處於貧窮情境下認為已無退路的民眾,常是街頭運動中激進的抗爭者。

印尼民眾太習慣非黑即白式的思考。政府應該加強宣導與教育,說明如何透過制度性的監察來確保企業能夠遵守勞動法令,使得《綜合法案》並非成為削減勞工權利的絆腳石。

對於企業的角度來說,過去所被詬病的是生產效率與薪資成長的不對等以及資遣費過度不合理。生產效率的提升有賴於國家提升教育水準以及加強職業教育,使企業聚焦於在職教育(OJT)提升工作技能,而非倚賴企業重新提供基礎教育,才能有助於人力資源素質的提升。

現況已有社會安全體系保障經濟生活,可以確保員工發生意外事件、緊急危難、退休、失業時能夠維持最低生活安全。國家角色漸明確後,企業應退於市場,純粹回到企業社會責任永續經營、利潤分享、人才吸引留任的角度去規劃各公司的人力資源政策。

《綜合法案》或許是印尼經濟轉型的里程碑。但涉及的不僅是勞工或是企業、權貴的利益。當印尼確定加入全球製造供應鏈的一員的同時,也意味著社會轉型的壓力。這涉及長期以來的官僚體制、生活文化,甚至是人民思維的意識形態改變。絕不可趁疫情期間強渡關山,仍需不斷的與勞工團體對話、溝通以尋求共識。

前些日子與中產階級友人談到此次《綜合法案》的看法,他說:「我相信佐科威,因為他不只是站在企業或是勞工的立場,他是為印尼長遠做考量。」

本文獲作者授權轉載與進行部分文字編輯,文章來源:

延伸閱讀:

責任編輯:杜晉軒
核稿編輯:楊士範