面對美中交惡與全球供應鏈巨變,台灣如何藉此站穩國際地位?

面對美中交惡與全球供應鏈巨變,台灣如何藉此站穩國際地位?
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我們想讓你知道的是

在經濟上,擁有領先全球半導體技術、良好工具機製造業的台灣,將是疫情過後全球供應鏈脫鉤不可或缺的要角,在政治上,美國的印太戰略、世界各國逐漸形成圍堵中國的形勢,位處東亞第一島鏈重要位置能協助防堵中國在中南海擴張的台灣,將也是各國重要的戰略夥伴。

文:曾奕豪、李宜展(東海大學政治系研究所碩士生)

「COVID-19」(2019年新型冠狀病毒疾病,以下簡稱武漢肺炎)疫情全球肆虐,並且對國際經濟造成強烈衝擊,而發源地的中國為了掩蓋控制疫情之不力,開始透過捐助醫療物資、金援協助等各種對外宣傳的方式,藉以降低國際上的指責;然而,目前中國國內似乎已控制住疫情,美國的疫情狀況卻是日益嚴峻,中國想藉此甩鍋指責病毒發源地是來自於美國而非中國,此舉大大的激怒了美國總統川普,從各方面來看,反而是讓彼此關係更加雪上加霜、激烈惡化。

在美國總統川普上任後,他大大的舉起經濟民族主義的巨槌,以「讓美國再次偉大」為口號,一一審視美國對各國的貿易關係,而長期讓美國貿易逆差的中國,便成了代罪羔羊,這是中美貿易戰的起因。而在中美貿易戰之下,不少國家都陸續把企業「撤出中國」以降低經濟損失,這項問題隨著疫情的爆發更加的激烈,國際各國都開始重新審視國內經濟是否「過度依賴中國」。 對此,美國白宮經濟顧問庫德洛(Larry Kudlow)指出:「美國政府在疫情過後,應全數支付企業離開中國的搬遷費用,以加速降低與中國難分難解的經濟關係」,然此舉勢必會深深影響全球政治經濟貿易體系,各國因疫情加劇「去中國化脫鉤」註1

台美關係隨著中美關係的惡化而持續催化升溫,目前已經由眾議院通過尚等待美國參議院的立法程序的《2019年台灣保證法》(Taiwan Assurance Act of 2019),法案中列出美國必須重啟美台貿易協定會談,並以簽訂自由貿易協定(FTA)為目標。

因此,本文嘗試回答,在面對肺炎疫情帶來全球政經體系與生產和分工上的改變,如何藉此站穩國際地位?台美簽定FTA對台灣有什麼樣的影響又為何重要?而必須考量的損失為何?

讓美國再次偉大:經濟民族主義的再起

2016年總統大選,美國總統川普(Donald Trump)喊出「讓美國再次偉大」(Make America great again)的口號,同時也在這片大旗之下,川普一撇前任歐巴馬總統(Barack Obama)的國際外交政策,大刀闊斧地對國際貿易政策展開一連串的行動,其中對國際經濟影響最鉅的即是「中美貿易戰」。川普在上任後重拾過去19世紀美國曾盛行的經濟民族主義(economic nationalism),對外貿易政策採取一系列貿易保護措施與提高關稅等政策,其目的就是要使美國長期與各國的貿易逆差的問題得以扭轉乾坤,降低國內經濟對其他國家的依賴。

學者考夫曼(Jan Kofman)將經濟民族主義的政策簡化為四項重要支柱,分別是國家主義(Statism)、保護主義(Protectionism)、自給自足政策(Autarky)與工業化(Industrialism),而這四項內涵再透過「國家精神(the spirit of state)」融合成具體的政策註3。 而川普並不以歷史為鑑,不惜再次打出一系列、彷彿如七傷拳般的貿易政策,正是因其在追求國家經濟上的自給自足,讓各國對其國內的影響力降至最低,降低國內經濟對其他國家的依賴註2

從經濟民族主義的定義來看,葛瑞格(Theodore E. Gregory)以提升國家權力為核心之意識型態來定義經濟民族主義。他認為經濟民族主義的目的,在於提升國家政治權力,而非社會經濟福祉;關切的是如何鞏固國家整體政治實力,而非組成國家的個體經濟福利註4

因為對於經濟民族主義者來說,超越個體之上的國家,其權力與名聲的追求遠比其他行為者的福祉更為重要,這個定義完全呼應川普其「讓美國再次偉大」(Make America great again)的口號。

在中國國家主席習近平上台之後,中國對於國際政經權力上的意圖加速展現,而面對中國政經實力成長坐大並且持續擴張在亞太地區影響力,美國也才警覺威脅,而為了使美國的霸權得以維持,並阻止中國實力的繼續擴張,中美貿易戰因此展開。

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在中美間夾縫:台美關係之發展進程

在中美貿易戰之下,不少國家都陸續把企業「撤出中國」以降低經濟損失,這項問題隨著疫情的爆發而更加激烈,從美國擴及至歐洲與日本,國際各國都開始重新審視國內經濟是否「過度依賴中國」;舉例以醫療物資的口罩來說,在歐美面臨醫療防護用品急缺的局面時,口罩反映出西方特別是美國醫療產業,對中國的高度依賴。在貿易戰與這波肺炎疫情之後,中美關係的惡化必會使得美國更加關注其在印太地區上的戰略部署,而台灣身為東亞島弧與第一島鏈中樞,在戰略上極具重要價值。

因此,在2018年美參眾兩院通過《亞洲再保證倡議法案》(Asia Reassurance Initiative Act of 2018),內容將台灣納入印太戰略之中,並且重申美國在《台灣關係法》(Taiwan Relations Act)以及「六項保證」下對台灣的承諾,因此受惠於美國新的的印太戰略佈局,台灣雖與中國關係有所惡化,但在中美兩強的對抗之下,台美關係反而呈現有史以來最好的局面。

而在《亞洲再保證倡議法案》通過之後,去年美國眾議院通過《2019年台灣保證法》(Taiwan Assurance Act of 2019,目前尚等待美國參議院的立法程序),法案中列出美國必須重啟美台貿易協定會談,並以簽訂自由貿易協定(FTA)為目標。

緊接著今年年初,美參眾兩院又通過《2019年台灣友邦國際保護及加強倡議法》(Taiwan Allies International Protection and Enhancement Initiative 〔TAIPEI〕 Act of 2019,即俗稱的台北法),其法案旨在美國必須在必要的情況之下,以實際行動反制中國長年壓制台灣行徑,法案包含三個重點:美國應支持台灣強化其正式外交關係、支持台灣參與國際組織以及必須增強美台雙邊的經貿關係註5

除了法案推動之外,美國亦在國際場合中屢屢對台灣的各方面表達相當支持。例如2018年美國國務院在東南亞國家協會高峰會期間的「印太商業論壇」(Indo-Pacific Business Forum)發布報告,在報告中明確指出美國的印太戰略與台灣的新南向政策(New Southbound Policy)「緊密結合」註6,亦即,美國認為在經濟上,台灣持續且穩定的經濟發展能與美國期望的印太區域國家能經濟發展繁榮相互呼應註7,加上美國目前是台灣第二大貿易夥伴,若是加深彼此的經貿交流甚至簽屬FTA,對台灣的經濟成長而言必定能帶來極大的助益。

而台灣有機會進一步與美國簽訂FTA的關鍵在於,當中國成為印太地區民主的威脅,而台灣則成為美國在印太地區堅強的民主夥伴。因為台灣是華語世界唯一的民主國家,與台灣合作打造「非紅色供應鏈」也符合美國的國家利益。除此之外,從蔡英文總統多次在公開演講中提到供應鏈的重要性(8月27日蔡總統應澳洲智庫「澳洲戰略政策研究所」邀請於「ASPI印太領袖對話」系列活動發表演說;8月28日,蔡總統針對國際經貿情勢發表談話),也能夠知道,台灣有決心成為其他民主國家在後疫情時代可靠的經貿合作夥伴。

在上述幾段提到的對台相關法案的推動與通過等制度面的保障台灣之外,台灣也能夠善用外交手段與國際格局的變動,來強化在印太地區戰略的重要性。例如就美豬與美牛的開放來說,知情官員表示,兩者的產值並不高,因此開放這些品項可視為蔡政府對於美國的承諾與誠意的展現,而這樣的誠意同時也獲得美方的首肯,例如美國國務卿蓬佩奧認為,此舉將為美台雙邊進一步經貿合作打開大門。

就國際格局的變動來看,除了前幾段提到的美國希望與中國在產業上脫鉤,在美中的競爭之下也為台灣帶來發展契機。為了確保美國在印太的戰略主導性以及台灣的經貿獨立性,強化雙邊的經貿合作如簽訂雙邊貿易協定(BTA)以及在不久前由美國經貿次卿克拉克(Keith Krach)來台舉行的「美台雙邊經濟暨商業對話」,就成了美國投射自身政治影響力以及提升台灣國際地位必要的手段之一。

福禍相依:台美深化與台灣全球佈局

在蔡英文上任之後,台灣為了降低對中國經貿上的依賴程度,大力的推動新南向政策,但仍也是屢屢受到中國的阻擾與妨礙,其中預計今年年底即將生效的《東協區域全面經濟夥伴關係架構》(RCEP)將會大大的影響台灣產業的出口競爭力,而在RCEP是由中國主導和其為主要成員等原因之下,說白了台灣不可能加入RCEP。

而面對台灣在我國出口邊緣化的危機,台灣若能獲日本邀請共同參與「跨太平洋夥伴全面進步協定」(CPTPP),便能有效緩解RECP所帶來的經貿衝擊,然而,與美國簽署FTA便是台灣突破區域經濟的關鍵,因為美國若與台灣簽定FTA,無疑是給其友邦一劑強心針,如日本、加拿大、澳洲等國都將更加無後顧之憂地持續深化與台灣經貿之發展註8

再加上前述所說,美國正在加速製造業回流,在這裡所指的製造業並不是傳統上需仰賴大量土地與勞工的製造業,而是高科技智慧型的製造業,而面對高科技智慧供應鏈的時代,半導體產業最為重要,而台灣的半導體產業是領先世界各國、更也是全球供應鏈上不可或缺的一環,因此,若美國需要與中國脫鉤並加速製造業回流,與台灣緊密合作具有重要利益。

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台積電為為全球最大的晶圓代工半導體製造廠,總部位於新竹科學園區,主要廠房則分布於新竹、台中、台南等台灣各地的科學園區。

然而福禍相依,若美國與台灣簽署FTA,必定會衝擊到我國農畜、工、商、服務業等基礎產業,其中會受到最大的衝擊便是我國的農畜產業,而美國亦十分希望我國放寬非關稅貿易障礙、智慧財產權保護、投資障礙等限制,面對種種衝擊,我國要如何平息國內輿論,並同時為市場開放的來臨有足夠的準備期,緩衝降低我國產業受到衝擊的程度,有賴我國政府的智慧。

因此,台美簽署FTA,對美國來說,最重要的是印太戰略上佈局的政治考量,其次則是能藉由與台灣高科技代工產業能有更緊密的合作,加速美國製造業回流;而對台灣來說,則是能在戰略上取得相對的安全,在經濟上則可以加速台灣參與加入區域經濟整合。

而不論是台美簽署FTA或是進一步與其他國家深化貿易往來,讓各國願意與我們合作的原因在於農業與醫藥領域。政治學者Larry Diamond在近期的受訪中指出,他的理解是台美已經就農業貿易方面取得進展;而同樣的,對於東南亞的國家來說,台灣的農業技術與基礎建設能力則可進一步協助他們發展經濟;對信守民主與人權等價值的歐盟來說,他們認為中國的華為5G進入市場會有國家安全之虞,因此同為民主國家的台灣就成為了他們在亞洲地區的重要夥伴。

對美國來說,因為先前的高科技與農業領域大幅的依賴中國,因此在美中對抗的格局之下,台灣在這兩項政策領域都可以替補中國成為美國重要的經貿來源。再者,近年來台灣極力發展的能源產業,亮眼的成績同時也受到其他國家如美國、歐盟等的關注。這些都是在美中競爭、兩岸關係僵化之下,台灣未來的發展與出路。

疫情過後:台灣的經貿選擇與未來

就現在而言,台灣似乎不得不在美國與中國之間做出抉擇,台灣長期被國際場合冷漠,如今台灣防疫亮眼被世界看見,我們不能因此自滿,更應該藉此機會,加深與國際各國夥伴之間的合作關係,在經濟上,擁有領先全球半導體技術、良好工具機製造業的台灣,將是疫情過後全球供應鏈脫鉤不可或缺的要角,在政治上,美國的印太戰略、世界各國逐漸形成圍堵中國的形勢,位處東亞第一島鏈重要位置能協助防堵中國在中南海擴張的台灣,將也是各國重要的戰略夥伴註9

綜合上述,疫情過後世界將以嶄新面貌展開,各國企業陸續撤出中國、台商陸續回流台灣,中國世界工廠的地位將不如以往;中國、美國兩強權持續於政治、經濟上互相對抗,各國陸續對中國有所警覺;全球供應鏈危機斷鏈讓各國反思,日本、美國等製造業陸續回流,自動化、智慧化時代加速進行,半導體、工具機產業也愈顯重要性。

而台灣與美國簽署FTA,我國企業前進美國更有助益、於新南向政策上的推動也能獲得相對好處,加速推動台灣加入區域協定的整合,而美國強於軟體產業的開發,而台灣則是強於半導體與工具機等硬體產業的開發,面臨未來自動化、智慧化的時代,兩者若能合作必能為台灣開創新局,進而站穩台灣於國際浪潮中的腳步。

但面對簽署FTA後國內弱勢產業的衝擊,尤其與美國相比脆弱太多的農產畜牧業,面對相關產業的抨擊與抗議是必然,因此台灣應要參考各國簽署相關雙邊協定之經驗,另一方面強化國內溝通、建立相對緩衝機制與新的弱勢產業政策,台灣才能在開放市場與保護產業之間取得平衡。

註釋

1. 余曉惠,〈疫情後美企供應鏈「去中國化」?Fed經濟學家給了肯定答案〉,鉅亨網,瀏覽日期:2020.05.20。

2. 朱文章,1990,《美國當前國際貿易政策之研究》,碩士論文,國立政治大學外交研究所。

3. 左正東,2011,〈國際政治經濟學的典範問題與經濟民族主義的再檢視〉,《國際關係學報》,第32期,頁51-90。

4. Theodor Gregory, “Economic Nationalism”International Affairs (Royal Institute of International Affairs 1931-1939), Vol. 10, No. 3(1931), p. 289.

5. The White house,”Bill Announcement”,Browse date:2020.05.20。

6. 葉長城,〈美國印太戰略的形成、發展及其對台灣經貿之意涵〉,中華經濟研究院,瀏覽日期:2020.05.20。

7. 美國在台協會,美國國務院發言人辦公室,背景紀要:促進印太地區的自由和開放,瀏覽日期:2020.05.20。

8. 張愷致,2019,〈台美貿易協定之展望與契機〉,《經濟前瞻》,第186期,頁96-100。

9. 趙春山,2018,〈中美戰略競爭下的兩岸關係〉,《歐亞研究》,第4期,頁1-2。

責任編輯:潘柏翰
核稿編輯:翁世航


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