《美國如何丟掉世界？》推薦序：後冷戰時代，美國外交思維的鐘擺效應

文：陳方隅、李可心（美國台灣觀測站共同編輯）

【推薦序】美國外交思維的鐘擺效應

　《美國如何丟掉世界？》的原型最早是一九九六年的一篇發表在《外交事務》（Foreign Affairs）雜誌上的文章〈外交政策是社會工作嗎？〉（Foreign policy as social work），主要內容是在批評柯林頓總統的外交政策，針對的是美國對索馬利亞、海地、波士尼亞等地的人道干預政策。曼德爾邦認為，外交政策不能夠像社會政策一樣，想要去「照顧」其他國家的人。

從這篇文章的概念發展出《美國如何丟掉世界？》這本書，作者把分析對象從一九九○年代以來的人道干預，一路寫到歐巴馬政府時期，中間包括：美國對中國和俄國的政策，科索沃危機，反恐戰爭及阿富汗戰爭，以及中東世界的衝突和阿拉伯之春等等。作者針對許多外交政策實行的個案做詳細分析，並且下了一個大膽的結論：從一九九○年代到二○一四年為止，美國外交政策幾乎都是失敗的。

冷戰結束後，美國已是世界最強的國家，經常可以由自己的偏好來決定外交政策，不太需要考量到其他國家的反應，更不必要考慮蘇聯軍事平衡的問題。美國前國務卿歐布萊特（Madeleine Albright）就在一九九八年二月的一場電視專訪中說道：「如果我們不得不使用武力，那是因為我們是美國。 我們是不可或缺（indispensable）的國家。 我們站在高處，對於未來，我們比其他國家看得更遠，並且看到了那對我們所有人所構成的危險。而我知道，穿著軍裝的美國男性和女性，永遠願意為自由、民主和美國的生活方式作出犧牲。」

然而曼德爾邦在書中的內容正是大大地駁斥了美國當時的外交態度。他認為，美國由於道德感使然，用「傳教士」般的態度去推行外交政策，因此常陷入「轉型陷阱」：以軍事力量改變了一地的政治權力版圖之後，試圖幫助當地建立一個新的國家，但往往以失敗收場。失敗的主因在於缺乏足夠的資源，政策執行者也缺乏在當地建立起社會連結的能力，後果就是幾乎所有嘗試幫助「舊社會」轉型成「新國家」的政策，最後都無法成功。作者認為，推行這些政治轉型或建立新國家的作法，就像是追求市場上的奢侈品，白費很多資源，但是對美國的國家利益來說卻沒有實質助益。

曼德爾邦對美國外交政策的批評，反映著美國國際關係界的反思以及思潮轉向。冷戰結束時，許多國際關係學者主張「現實主義」（Realism）已失去了解釋國際關係的能力。現實主義是國際關係中的主流學派，認為國際處於一種無政府狀態，在國家之上，再沒有更高的權威，因此主權國家即是國際體系中最高權力的個體與行為者。現實主義派相信「權力」是國家安全的保障，國家的生存之道是自救以及追逐更高的權力。但國家在競逐中必然會產生衝突，使得國與國之間總是充滿著猜疑與恐懼，再加上國家的一切行動是受到自身利益驅使，而非理想或道德，因此現實主義也認為國際法與國際道義無法帶來和平。

在冷戰結束前，現實主義主導著美國外交政策，不論是制衡蘇聯的「圍堵政策」，或是季辛吉撇開民主價值開啟了美國和中國關係正常化的過程，都有著現實主義的影子。然而冷戰結束後，現實主義的外交政策開始備受批評，相反地，主張國際合作、民主自由並重視非政府組織的自由主義逐漸佔上風。著名的現實主義國關學者瓦特（Stephen M. Walt）就提到：「冷戰後二十年的美國外交，長期受到民主黨的自由國際主義（Liberal Internationalism）及共和黨的新保守主義（Neo-Conservatism）主宰，而現實主義長期受到冷落。」

相信更多合作與接觸能將讓中國轉型為自由民主國家的「接觸政策」，以及立志將穆斯林國家拉進自由世界陣營的「伊拉克戰爭」，分別為自由國際主義與新保守主義的體現，而這兩種外交取向皆是從自由主義衍伸而來。然而隨著越來越多文獻發現這些「被改造」的國家並未依照美國設想的方向邁進，甚至在「被改造」後對美國造成更大的威脅，國際外交圈的現實主義者在冷戰結束的三十年後，聲勢再度崛起，而曼德爾邦在書中對後冷戰時期美國外交政策所提出的批評，便是對自由國際主義以及新保守主義的批判。

很顯然的，曼德爾邦並不屬於理想主義（主張人道干預）或新自由制度主義（認為國際組織這類多邊機制可以促成更多國家間的合作）的自由派學者，比較屬於保守派的陣營；二○一九年，曼德爾邦就在《外交事務》發表了一篇文章〈新圍堵〉（The New Containment），其中使用非常現實主義的「權力轉移理論」語言，稱中國、俄國、伊朗為當今世界秩序的三大挑戰者，認為這三個國家都是修正主義的國家（revisionist state），正在挑戰美國的霸權地位。可見曼德爾邦對世界局勢的看法是標準的現實主義（不過要注意的是，現實主義也有很多不同流派）。

曼德爾邦在這本書的論證方式野心勃勃，用的是全稱式命題：所有外交政策都失敗。這種說法自然會引起一些批評，因為美國其實並沒有在所有地方都試圖去建立新國家、新社會，並不是在所有地方都試圖推動社會轉型。譬如，美國在對中國政策上就很少以「改變中國社會」為主要目標，而且美國對中國也不曾像對海地、索馬利亞、波士尼亞等地一樣，出兵進行人道干預。因此，這樣的理論框架會受到一些挑戰。