吳怡農的「全民皆兵」提案,會對參與戰爭的平民帶來什麼風險?

吳怡農的「全民皆兵」提案,會對參與戰爭的平民帶來什麼風險?
Photo Credit: 中央社

我們想讓你知道的是

按照國際人道法原則,衝突各方無論何時都必須「將平民及民用物體與戰鬥員及軍事目標區分開來」。被動員參與的平民不是戰鬥員,不應蒙受作為武裝部隊人員的同等風險。

文:徐和謙

馮世寬的一聲「渣男」其來有自。不是口不擇言,而是給逼急的。作為一輩子的職業軍人,他知道,吳怡農等人的構想一旦成制,將給未來整個潛在的戰爭型態和戰鬥過程,帶來多麼大的本質性轉變。

雖然我並不同意馮世寬對他的論敵——包括吳怡農等先生的誅心指責;稱對方是為了個人選舉,才提出其防衛觀點。且不論在公共政策討論中,大家本就應該緣跡不緣心,緣心無完人。何況在現代的選舉社會中,任何公民為闡揚其理念、將一己想法化為政策內容而競逐公職、獲取公權力,均為正當應有的權利。

然而我卻可以完全理解馮世寬等人,為什麼如此忌憚此念,不憚以現任政府政務官的身分,公開對執政黨智庫的主要負責人的想法,表達完全的不同意之情。

吳怡農和李喜明的「全民皆兵」

因為吳怡農、李喜明等先生日前見諸報端和媒體訪談中的,在現有的職業軍人建制、後備軍人動員體系之外,另建立一支「國土防衛部隊」,並由不分年齡、不分地域的公民依其地緣關係就近組建、參加並直接投入戰鬥的這種構想,恰恰拆除了現代戰爭規則中,對平民和對戰鬥員兩類人群,給予不同對待的防火牆。

這種客觀上造成「戰時,全民皆由民轉成兵」的政策設計,將使全島被編入所謂「國土防衛部隊」建制,但日常其實本有各種其他工作的平民,在戰時被都將視為潛在的戰鬥人員。

而在各地,被這一體制分配到必須儲存零散輕武器、以備緊急集合時待用的民用設施、公用設施,例如村里辦公室、國民運動中心、大型體育場、高中大學校舍等,都有可能被列為潛在的戰鬥中打擊目標。

因為這一體制的設計,恰恰向全世界公示了一個信息:但凡在戰時,台灣全島將成為一個全民皆兵、全體不分職業皆投入武力作戰本身的戰鬥體。

這將造成一個什麼樣的後果?那就是,全島所有的平民,由於其都是潛在的戰鬥員、都有集合動員分配武器在自家附近打游擊的編制和任務,那麼大家的平民身分在戰時也就不再平民,導致所有人、設施、民用船艦車輛,都逸脫於國際人道法體系——或者說,國際戰時法所賦予的,平民應享有的,不受交戰方侵害的保障權利。

在戰爭中,平民享有的「人道權利」

在經過20世紀人類的幾輪殘酷殺戮後,經1940年代和1970年代兩輪完善後的國際人道法體系規定了:

對於「不實際參加戰事之人員,包括放下武器之武裝部隊人員,及因病、傷、拘留、或其他原因而失去戰鬥力之人員在內,在一切情況下應予以人道待遇」– 1949年8月通過的《日內瓦第一公約》

也就是說,國際人道法所保障的,不只是平民,也包括選擇不再戰鬥或喪失戰鬥能力的原武裝人員。

依據《日內瓦第一公約》第三條的待遇,所謂對「不實際參加戰鬥的人員」的人道待遇保障,包括不得對其生命與人身施以暴力;不得將其作為人質;不得損害其個人尊嚴,特別如侮辱與降低身份的待遇;以及正規法庭之宣判,而遽行判罪及執行死刑等。

而對平民之外的,則歸為另一類人群,即軍事衝突中的武裝部隊,加上「構成此種武裝部隊一部之民兵與志願部隊人員」。這兩類人在衝突中所遭受的待遇,所蒙受的風險,截然不同。

為了釐清、界定對於平民和民兵之間的分野,以在衝突中授予不同的權利,《日內瓦第一公約》還規定:

衝突之一方所屬之其他民兵及其他志願部隊人員,包括有組織之抵抗運動人員之在其本國領土內外活動者——即使此項領土已被佔領」,也是戰鬥人員。

而被認定為民兵、志願部隊,而非平民的構成條件是什麼呢?

  • 有一為其部下負責之人統率
  • 備有可從遠處識別之固定的特殊標誌
  • 公開攜帶武器
  • 遵守戰爭法規及慣例進行戰鬥

符合這4項主要條件的組織力量,身體健全時就被視為戰鬥員,而不是平民,大家要「遵守戰爭法規及慣例進行戰鬥」。但一旦傷、病或因被俘而失去戰鬥能力,亦應受到人道的保障。

1949年日內瓦四個公約構成的國際人道法體系成型後,冷戰期間,許多非在國際間發生的武裝衝突和非典型衝突行為者的湧現,又促使1970年代的新一輪國際人道法內涵的豐富。

在1977年日內瓦四公約《關於保護非國際性武裝衝突受難者的附加議定書》中,又詳細規定了「平民居民和平民個人,應享受免於軍事行動所產生的危險的一般保護。」為了實現這種保護,在任何情況下均應遵守下列各項規則:

  • 平民居民本身以及平民個人,不應成為攻擊的對象。
  • 禁止以在平民居民中散佈恐怖為主要目的的暴力行為或暴力威脅。
  • 平民個人除直接參加敵對行為並在參加期間外,應享受此議定書所給予的保護。

同樣一份議定書中的第14條,則規定了對「平民生存條件的保護」,包括禁止把使平民居民陷於饑餓,作為一種作戰方法。

對平民居民生活不可或缺的物體,如糧食、生產糧食的農業區、農作物、牲畜、飲水裝置和供應及灌溉工程,都禁止進行攻擊、破壞、移動或使其失去效用。

而大家每逢戰雲密布時就會討論的,大壩、核電站能不能打?結論是不能打的國際法概念,也來自這一議定書的第十五條。出發點同樣是為了保護平民。該規定叫做「對含有危險力量的工程和裝置的保護」。其中界定含有危險力量的工程或裝置,如堤壩和核發電站,「如果對之進行攻擊,可能引起危險力量的釋放,從而在平民居民中造成嚴重的損失,即使這類物體是軍事目標,也不應成為攻擊的對象。」

總之,按照國際人道法的原則,衝突各方無論何時,都必須「將平民及民用物體與戰鬥員及軍事目標區分開來」。

換句話說,武裝中衝突中的各方,只能攻擊彼此的戰鬥人員和軍事目標。國際人道法禁止對平民和民用物體發動直接攻擊,包括禁止在一定範圍內不特定、無差別式的攻擊。

此外,交戰規則還包括:攻擊前再次確認,攻擊對象是否確為軍事目標,或是否在攻擊前已有效警告平民居民。國際人道法還明言,衝突各方及其武裝部隊成員在作戰方法和手段的選擇上並不是無限的。因此,禁止使用其性質會造成過分傷害或不必要痛苦的武器或作戰方法。

此外,衝突中所造成的,對平民的附帶傷害及對平民生命和財產造成的損害,與攻擊行動預期獲得的「具體和直接軍事利益相比,不應是過分的」。

在戰鬥活動結束後,也禁止任何一方拒絕納降,必須給予敵方部隊投降的機會,而且必須接受俘虜。同時禁止搶劫私人財產、禁止使平民居民陷於饑餓、禁止利用背信棄義的方式殺、傷或俘獲敵人。

在國際人道法體系中,禁止衝突方故意攻擊平民規則的唯一例外,就是在平民直接參加敵對行動的情況下。例如:當他們拿起武器攻擊敵人時。在這種情況下,衝突方可以將其作為攻擊目標,但也僅限於他們直接參加敵對行動期間。

此外,若要將一特定行為「定性」為「直接參加敵對行動」,則該行動必須滿足幾個條件:

  • 該行為造成的損害必須達到一定標準,如很可能對交戰方的軍事行動或軍事能力造成不利影響。
  • 該行為與損害之間必須存在直接的因果關係。
  • 必須存在交戰聯繫。這指的是,該敵對行為的目的,必須是專為直接達到必要的損害標準,以支持交戰一方並損害另一方。

在這種極特殊的情況下,衝突方就可以對平民進行攻擊。

平民就算參與戰鬥,也應和真正的武裝人員區別

但是,這兩天大家爭論的全民戰時皆轉兵的構想,卻是把例外變成了普遍,使戰鬥行為的邊界被無窮地向內推延。

這就可以理解為什麼馮世寬等人,對防衛理念從舊有「全民國防」的原則,被往「全民(戰時)皆兵」的方向拉,有這麼強烈、直覺性的警惕和反彈。

這不是一個大家應該莞爾一笑的口誤,而是一個要不要將被視為戰鬥人員的風險,和具體的交戰責任,攤派到每一個人民身上的嚴肅選擇。

按照現有的「全民國防」實施方針,全民國防指的是全民共同支援軍隊,共同形成有形無形結合、軍民共構的戰力。但屬於民的這一部分任務,則主要由內政部、警政署等領導,和從事具體戰鬥行為的軍隊明確切分開來。

這樣做除了民間戰鬥能力堪用與否的現實考量外,更宏大的上位思考,就是要使台灣的這一套應急體系,能夠在國際人道法區分戰鬥員和平民兩類人群的邏輯下,能夠被區分、能夠被識別。

使一個一個的平民哪怕在戰時被徵調動員到後勤、醫療、交通、科技等服務於整體防衛目標的保障活動之中,他們也應該在衝突交戰方面前,享有比直接作為軍事戰鬥人員更充分和更高位的人道保障。

從台灣民防總隊在各地應設的幾個大隊的性質來看,包括義勇警察大隊、交通義勇警察大隊、村(里 )社區守望相助巡守大隊、戰時災民收容救濟站、醫護大隊、環境保護大隊、工程搶修大隊、消防大隊等,很明確地界定了被動員的平民們主要幹的事情是什麼,不是拿起武器直接參加戰鬥,而是維持整體社會的運轉,裨益於戰力的保護和延續。

何況,在民防總隊之外,民防團、防護團和特種防護團,也主要優先由警消工程醫療等專業單位的公務員,以及港口碼頭鐵路能源等公營事業任職人員優先組成,真正來自民間的熱心人士,則主要被分配到社區巡守和交通、救濟收容等最低風險的崗位上。

即便民防動員體系中,與作戰部隊最密切的分組,也就是包括搶修軍用機場、港口、軍事廠庫等重要設施;搶修戰備道路、戰備跑道及與部隊運動有關之鐵路、公路、橋樑、隧道等設施;協助裝卸運輸軍品;協助設置軍事阻絕障礙;對空監視及報告敵機動態;監視、報告敵軍空降、飛彈襲擊等情形等等而已。

這些被動員參與的平民,他們不是戰鬥員,不應蒙受作為武裝部隊人員的同等風險。

隨處都可能成為戰場

因此,一旦現有的、軍民分工明確的「全民國防」,被改為「誰是戰鬥人員」的界線模糊、可能發生潛在戰鬥風險的地區邊界不定的「全民戰時皆兵制」。那些真正在職業生涯中長期、嚴肅地進行戰爭準備的人,怎能不急、怎能不驚,甚至略顯口不擇言的直接罵出聲來?

在現實條件下,平民群體之中願意在戰時自願投入戰鬥行為者,在各地的人數比例並不一樣;即便投入者中,他們參與戰鬥的意願強烈度、意願持久性和實操能力也會有明顯而參差的高下。

但「全民戰時皆兵制」一旦成型推開,不意外的情況,將是村村在編、區區列管、每個鄰里都有潛在可轉換為戰鬥員的人員,每個街區可能都設有集散防衛裝備或武器的公共設施。那麼,一旦啟戰,恐被攻擊的目標,也將不只是傳統作為戰略戰術目標的各軍種陣地、營區、指揮部、機場、重要鐵公路節點和重要能源設施、公署等而已。

在阻卻攻勢於島外的第一步落空、阻卻攻勢於灘頭的第二步落空之後,此方案恐使布建於全社會各地,四散於居民區、商業區、農業區、山區產業道路等民兵集結點,都可能成為交戰活動發生的戰場。

這是一個嚴肅的選擇。這是一個會使戰鬥活動擴於全境、使全民(不只是志願參加戰鬥的平民,還包括生活在他們周邊的人)都有可能在極近距離內接觸到交戰活動的一種設計。

當然,這個構想的提出者也已經承認,從現有的、徒具形式的種種動員和組訓情況來看,民間自發要形成真正有意義軍事戰鬥力為期尚遠;但這麼布建,卻可以形成政治心理上的嚇阻力,料想著這麼作將使對方不敢打。不敢打,還不只是因為戰鬥將瀰漫於城市、山林、草澤谷地而可能打不完。

戰後治理成本將提升

吳先生等人沒說出來的另一層話是,也是最內核、最隱蔽的政治設計是:如果真要將交戰活動的範圍拉到台島全境、延伸到所有非傳統戰術目標的地區和大家的生活之間,那這一過程中造成的重大傷亡和人道主義災難,以及必將激起的社會情緒,將使戰後的治理成為不可能,使啟動戰爭的政治正當性和道德性被無限降低。

換句話說,也就是當全民都躺到砲火可能會襲擊的標靶前,使得開戰的道德和政治成本,遠高於正常軍事參數中所可作的計算,而達到幾乎無限高。

用大白話打個比方,這就像是一組進行擊劍運動的運動員,原本大家擊劍是有規則、有保護、有得分失分的攻擊點的。大家穿著頭盔面罩和有保護的服具,針對指定可攻擊的部位,進行不至於傷害至肉體的攻守。選手就是雙方,身穿的護具和手持的劍就是武裝部隊,肉體就是平民。

不管怎麼輸贏,盡量不傷及平民——即選手的肉身,是較量的規矩。

然而,推動「全民戰時皆兵制」的目標,就宛如忽然有一方選手摘下面罩頭盔、脫掉全身鐵網護具,赤身持劍上場。
這造成的效應是赤身上場的選手聲明,自己身體上所有的部位都是戰鬥部,肉身就是盔甲、盔甲就是肉身,哪裡都可以被攻擊;然而,如果對手持劍攻擊這些沒有任何防護的部位,可能會導致動脈大出血、臟器受傷等嚴重傷亡後果,引起裁判和各方圍觀者的無盡譴責。

使勝負的後果遠超越一場擊劍本身的得失分戰績,而直接攸關法律責任和一輩子的人格聲譽,最終希望嚇阻對手猶豫而不敢出劍,或是主動放棄比賽。

但終究戰爭不是擊劍;每一個平民也都是自己獨立的構體,而不是權力者的手、眼。平民不能是權力者一己可以決定是否要在對手面前卸下護具,以其受傷存亡與否,和對手在檯面上對賭的嚇阻性賭注。

吳先生們在闡述自己理念時沒有明言的是,這種嚇阻其實主要不是軍事性的,而是道德性和政治性的嚇阻。

這幾天看到許多人的討論,聚焦在如何儲存武器、日常如何管理、如何組訓民兵、如何協調民兵與正規武裝之間的關係等操作性細節。這些,我覺得都不是最大的重點。

重點是當前的執政者、或執政黨(其智庫)作為一個整體,要出來說清楚:泯除戰場運行過程中戰鬥人員和平民的身份分野,使各地區、各年齡的平民,在戰時都可以編成除軍隊和後備外的第二支武裝力量,是不是一個打算要醞釀、要推的政策方向?

而在野黨要去深究的是,如果要在台灣全境發展這種幾乎可造成現代戰爭模式典範轉移的全民戰時皆兵制的話,那麼,誰才有這個權力、以什麼樣的推動門檻、什麼樣的法定程序,推動或阻擋這個方向的成型。

「兵者國之大事。死生之地,存亡之道,不可不察。」____《孫子兵法・計篇》。

好好認真討論這個事情,實質上就是在討論誰,能通過什麼機制,決定誰的死與生。

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本文經新共和通訊授權刊登,原文發表於此

責任編輯:李秉芳
核稿編輯:翁世航