還會有「華僑節」嗎?談蔡英文政府行政院組織改造中,被遺忘的「僑委會」

還會有「華僑節」嗎?談蔡英文政府行政院組織改造中,被遺忘的「僑委會」
108年僑務委員會議開幕典禮15日在圓山飯店舉行,總統蔡英文出席致詞。Photo Credit: 中央社

我們想讓你知道的是

2016年三度政黨輪替後,有福建省政府解散、蒙藏委員會遭裁併,那被視為業務與眾多部會疊床架屋,以及對僑胞定義不明的僑委會,則沒被排進蔡英文政府的行政院組織改造計劃中。

2016年三度政黨輪替後,時代力量曾提出整併僑委會、蒙藏委員會、退輔會的建議。四年下來,有福建省政府解散、蒙藏委員會遭裁併,而連牽動修憲的監察院,院長陳菊也誓言要成為末代院長,那被視為業務與眾多部會疊床架屋的僑委會呢?

《關鍵評論網》訪問了時代力量國際部主任劉仕傑,以及在這立法院會期為外交與國防委員會成員的無黨籍立委林昶佐、國民黨立委陳以信,談僑委會是否該裁併的看法,而民進黨籍的召委王定宇與現任僑委會委員長童振源,則以公務繁忙為由而無法受訪。透過本篇專題報導,呈現各方的觀點,可供讀者對於台灣未來的外交、僑務工作,有更多的討論與想像。

未竟的行政院組織改造

在今年的五二〇總統就職典禮上,蔡英文總統致辭時稱「另外,所有憲政機關,都要持續改革的腳步。行政院組織改造工程,將在重新盤點後再次啟動,包括成立一個專責的數位發展部會,還有與時俱進地調整各部會,讓政府的治理能力,更貼近國家發展的需要。」

2010年,行政院組織法修正案在立法院三讀通過,明訂行政院轄下37個部會將整併為29個。《聯合新聞網》指出,自2012年啟動組織改造至今,尚有內政部、交通部改制為交通及建設部、經濟部改制經濟及能源部、環保署升格為環境資源部、農委會升格為農業部未完成,而加上本屆政府欲推動的數位發展部,行政院至少有6個部會得改動。

確實,中華民國歷屆政府多次的組織改造工程,都是以改善政府治理能力為名而進行的,試圖精簡中央機關,讓資源能有效利用。而此次蔡英文政府行政院組織改造計劃的亮點就是成立數位發展部,目前行政院正力圖在這會期通過相關法案,至於過去引起爭議的僑務委員會(以下簡稱僑委會)裁併計劃,則不見踪影,可以說本屆政府的行政院組織改造工程,是這20年來最不爭議的一次了。

讓馬扁都動不了的僑委會

今天是10月21日,就在1952年,中華民國政府在這天設立了獨特的華僑節,以紀念華僑對中華民國的貢獻。儘管僑委會在台灣解嚴後面對是否該被裁撤的質疑,但依然存續至今,那究竟在這些年,僑委會面對了怎樣的批評呢?

由於官方各部門本位主義的關係,因此歷年來有關精簡部門的倡議,總免不了紛擾,而僑務委員會就是個明顯的例子,無論是陳水扁政府或馬英九政府,都曾提出要把僑委會業務裁併進外交部、經濟部的倡議,但都因僑界的反對而作罷。

例如,民進黨首次執政前,認為僑務工作的對象應優先以台僑為主,因此當時陳水扁競選總統的外交與國防政策白皮書就主張裁撤僑委會;陳水扁執政後,任僑委會委員長的張富美發表了具爭議的「僑民三等論」,從此埋下了海外華人或「僑社」對民進黨不信任的因子。

所謂「僑民三等論」,即將僑務工作服務對象分為三個優先順位,首先是拿中華民國護照,從台灣出去的「新台灣人」,接著是曾留學台灣的僑生,最後第三等,是傳統上的華僑、老僑等有華人血統者,由於這一族群多年來與中華民國關係淵源深,因此在當時反彈聲浪也最大。最終張富美表示道歉,並承諾「新政府(2000年)的僑務政策有其一慣性和連續性,會努力與海外各僑團維持良好關係,不可能有差別待遇」,而當時的僑委會副委員長吳新興,即是蔡英文政府第一任期的僑委會委員長。

扁政府時期中,曾提出《行政院組織法修正草案》,欲將僑委會合併進外交部,變革為「外交與僑務部」,但最終該草案不獲通過。不過僑委會也在去中國化的潮流下,僑務委員會的英文在2006年由「Overseas Chinese Affairs Council」改爲「Overseas Community Affairs Council」了。

國慶文化訪問團在巴西演出
Photo Credit: 中央社
中間為前僑委會委員長、現任國策顧問張富美。

接著2008年二度政權輪替後,馬政府迅速地在同年推動行政院組織改造。當時海外僑界沒有預料到的是,國民黨籍的馬英九竟也擬議推動裁撤僑委會。同樣地,馬英九也想打造外交與僑務部,不意外又引起了美國的僑界反彈,當地的國民黨支部甚至揚言退黨,最終馬政府不得不退讓而維持現狀。

報導者》引述了一位曾參與行政院組織改造的官員觀點指出,組織改造的原則在於是否有核心業務,而僑委會就是個找不出核心業務,且不需要獨立存在的機關。可見過去馬、扁政府都有的共識是,僑委會是個沒有核心業務、職能與其它部會疊床架屋的機關。

簡而言之,許多反對的「華僑/僑胞/僑民」認為,若僑委會不存在,即代表台灣不再重視他們。敏感的族群情緒,是僑委會難以被改革的一大障礙。喧嚷至今,儘管蔡英文政府有執政優勢,但組織改造工程也不見將僑委會給納入。

誰是僑胞?

2016年民進黨二度執政後,率先再度挑戰僑委會定位問題的,反倒不是民進黨,而是政治光譜上屬泛綠的時代力量,其中最關注此議題的,就是如今已為無黨籍立委的林昶佐,他曾在立法院要求陳士魁、吳新興等兩位前任僑委會委員長,對「僑胞」、「華僑」、「台僑」等名詞定義提出解釋。

林昶佐質疑,為何僑委會宣稱海外有比台灣人口還多的四千萬僑胞?畢竟僑務委員會是依法成立,使用台灣人民納稅錢的機關,怎麼可以服務一個非法律名詞不精確的對象呢?這使得僑委會認為預算怎麼列都不夠用。林昶佐曾以他馬來西亞朋友為例,以僑生身份入學的馬來西亞學生相當訝異,為何僑委會會稱他們是「回國」就學,難道他們不是出國留學?林昶佐認為這彰顯了僑委會依然把他國公民視為「僑民」的荒謬情形。

一直以來,台灣社會許多人習慣稱外國華人為「華僑」,那到底什麼是「僑」呢?「僑」是一組相對的概念,背後有主從的意涵,「僑」所相對應的存在,即是「祖國」或母國。在當今的語境中,顯然「華僑」已是過時的概念了,除非是允許雙重國籍政策的國家,否則如實行單一國籍法的國家(多數馬來西亞、新加坡)的華裔公民,肯定已非退居台灣的中華民國的僑民。

不過,確實許多在允許雙重國籍的歐美的華人,可能同時也有中華民國護照的,也就是所謂的老華僑,這些國家地區的華人,也向來是兩岸僑務部門(中國的是國務院僑務辦公室)的目標工作對象。

由於中華人民共和國實行單一國籍法,因此嚴格定義了華僑必須要有中華人民共和國國籍護照,而中華民國則相當模糊,這是因為民國十八年(1929年)推出《國籍法》繼承了清朝《大清國籍條例》的血統主義原則,即父或母為中國人,那後代必然也是中國人,因此視所有海外華人為「中國人」,同時也是僑民、華僑。

由於這以血統主義為基礎的「中國人」認定方式過於廣泛,導致1949年後,兩岸都在外交上面臨了複雜的管轄糾紛,因此中共政府才在1980年推出單一國籍法。前僑委會委員長高信曾在1989年撰文指出,除非海外華人根據《國籍法》第十一條「自願取得外國國籍者,經內政部之許可,得喪失中華民國國籍」,否則海外華人及其子孫,以及曾留學台灣的僑生,都會被視為仍有中華民國國籍的華僑。直至2000年,陳水扁政府才修改《國籍法》,修正後的《國籍法》第二條規定,有下列四種情形之一者,方屬中華民國國籍,即「出生時父或母為中華民國國民」、「出生於父或母死亡後,其父或母死亡時為中華民國國民」、「出生於中華民國領域內,父母均無可考,或均無國籍者」、「歸化者」,這讓何謂「中國人」有了更明確的定義。

儘管如此,如今實際的僑務工作上,中華民國依然將許多不具有中華民國國籍的外籍華人視為僑民,如在台求學的馬來西亞、新加坡僑生,都已是外國公民。可以這麼說,按照中華民國僑務政策的思維,新加坡總理李顯龍可以說是名「僑領」?因此誰是僑胞、僑民,牽動到敏感的國族認同問題,對當政者而言,也許是個不太想觸碰的燙手山芋。

蔡政府第一任期內,唯一有點變化的是在2018年,僑委會將行政規定中的「華僑」一律改為「僑民」,當時吳新興今接受立委質詢時稱「因為有人說他不是華僑」,讓僑委會很困擾,因此僑民是比較包容性、中性的字眼,而且是引用憲法第141條中的措辭。

憲法第141條:「中華民國之外交,應本獨立自主之精神,平等互惠之原則,敦睦邦交,尊重條約及聯合國憲章,以保護僑民權益,促進國際合作,提倡國際正義,確保世界和平。」

當時吳新興也坦誠官方及法律定義上,僑民必須具有中華民國國籍,因此對於僑民定義模糊的問題,他又稱從廣義定義來看「只要認同台灣或中華民國就算。」

吳新興:14名台商僑胞確診武漢肺炎
Photo Credit: 中央社
前僑委會委員長吳新興

然而,行政規定中將「華僑」一律改為「僑民」,始終無解決對定義過於廣泛的問題。林昶佐表示,他知道中國對華僑的定義非常清楚的,他希望台灣不是用血統主義,而是從國籍主義認定僑民,也許定義上可放寬到有國籍者的三等親以內,但必須要有明確的範圍,否則如同從前僑委會要求僑生證明祖先是哪個籍貫,如今會跟僑生說「如果你不確定,就隨便寫,如果是客家的就寫客家…如果是血統主義,也要說清楚啊,是否包括蒙古人、西藏人、原住民呢?原住民的話屬於南島語系,又好幾億人了(菲律賓、馬來群島的原住民屬南島語系)」。

對於語文與台灣溝通的海外華人,林昶佐認為不稱他們為華僑,依然無阻友好關係的拓展,就算真的要稱呼華僑,也不一定得要在法律上講他們納入僑民系統處理。林昶佐強調,無論中國和台灣的僑務政策改變為何,都改變不了海外華人各自的認同,這認同和現代國家要怎麼去定義自身的僑民是兩件事,不會因為中華民國或中華人民共和國不在法律上不認定海外華人是僑民,而海外華人自身就不能自稱是華僑。

林昶佐再舉例道,僑委會有個《華僑身分證明條例施行細則》 ,供海外華人申請「華僑身份證明」,然而第十一條卻寫道「本條例所稱華裔證明文件,指載有國籍或種族為中國人之外國身分證明文件…」,當中提到的「中國人」,究竟是指台灣人,還是中華人民共和國的人民,已和台灣的一般社會認知是完全相反的。

根據林昶佐辦公室提供的資料,近三年申請華僑身份證明的件數只有30人,這是因為2000年《國籍法》修改後,申請門檻已被提高。根據僑委會官網的說明,華僑身分證明書的用處是為僑民在國內辦理投資、不動產買賣、遺產繼承、銀行開立帳戶、稅務、考試、入境居留等事宜時提供便利,而核發對象限於僑居國外的國民(不包括具有大陸地區人民、香港居民、澳門居民身分或是持有大陸地區所發護照的人士)。

林昶佐認為,對僑委會被裁併反應最大的還是國民黨,畢竟一個有大中國意識的部會的退場,內心必會覺得法統又沒了,故只有國民黨人會感到天翻地覆,但對台灣2300萬人而言沒什麼影響的。林昶佐指出,至於憲法說要照顧華僑,但所謂的照顧其實沒有精準定義,他質疑非得要有僑委會才能照顧嗎?若把華僑當成一個文化群體,而台灣也繼續保持良好的互動的話,也是種照顧。

憲法第151條:國家對於僑居國外之國民,應扶助並保護其經濟事業之發展。

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Photo Credit:關鍵評論網/杜晉軒
無黨籍立委林昶佐

曾是外交官的時代力量國際部主任劉仕傑也認同,為何需要用全體國民稅金幫助一個不是自己國民的人?劉仕傑指出,「僑胞」這概念並不存在於國外或大多數的國家,它是一個高度華人性的文化概念,且模糊不清,與現代西方社會主權國家(sovereign state)下的「國民」(national)或「公民」(citizen)並不相同。

劉仕傑在被派駐美國洛杉磯時觀察到,光把「僑胞」分成新僑、老僑是非常武斷的定義,有的人是早期從廣東、香港來的,但也有的人是從馬來西亞移民美國的華人,卻和跟台灣沒什麼鏈接,而當前關注的鏈接是建立在早期對「中國」的正統性的追求,因此涉及到複雜的國族認同想像。

在美國的「僑社」華人移民路徑有許多種,除了來自中國大陸、台灣的移民,也有東南亞的華人移民,他們在那也被兩岸歸類為僑社的一份子,而許多人華人也是自身為「僑民」的一份子。不過,隨著華人移民在當地深根多年,由於第二、三代已開始不會中文,國族認同也隨之「本土化」了。劉仕傑表示,很多僑胞第二代已是當地公民了,若問他們是什麼人,多會說是美國人啊,因此許多僑社活動已開始出現凋零的現象。

「老僑總有會凋零,畢竟第二代不參與,對外交單位來說,要投入資源,可是人家是美國人了,落地生根了…他們對台灣有感情沒錯,但他們的認同是什麼。假如台灣沒允許雙重國籍,二選一的話,他們應該多會選擇美國了。」劉仕傑語重心長地說。

國民黨立委陳以信指出,其實重點不是定義的問題,若要嚴格認定沒有中華民國國籍就不是僑胞,硬要一刀切的話,僑委會不提供僑社補助的結果,就是僑團把懸掛的青天白日滿地紅改為五星旗,他相信這也是民進黨政府不樂見的,也不是僑務工作的初衷。

陳以信希望唐人街還是有更多中華民國國旗飄揚,不該讓僑社整盤送給人家(中國),因此還需要僑社的話,僑委會的補助就勢必要做下去。

華埠圖書室服務傳統僑社
Photo Credit: 中央社
僑委會的洛杉磯華僑文教中心在華埠設置圖書閱覽室, 服務在華埠(Chinatown)講粵語為主的傳統僑社。

僑委會組織改造難題

過去陳水扁、馬英九政府所提出的「外交與僑務部」,是建立在對僑委會業務與外交部業務確實是疊床架屋的認知上,例如僑委會和外交部都在經營僑社關係、僑民事務。不僅如此,僑委會還有僑商、僑生的業務,均與經濟部、教育部有重疊性。

林昶佐表示,儘管目前沒聽到蔡英文政府把僑委會列進組織改造計劃的打算,但他仍然跟新任的僑委會副委員長徐佳青提出裁併僑委會的目標。林昶佐呼籲,行政院依然應往整併僑委會的方向思考,因為這攸關「國家正常化」,並非不要服務僑民,但得要把對僑民的定義弄清楚,以及把服務的單位位階放在適任的地方。

林昶佐強調,雖然他知道有很多的國際關係工作是靠海外僑胞、僑領穿針引線,但將僑委會隸屬外交部之下,相關工作依然不衝突,同時業務整合後,更能讓外交部精準掌握狀況。此外,林昶佐也認同該將僑生教育交由專業的教育部管理,台商事務則是經濟部,「其實僑委會這部會是很小的,他們要做這些事情很吃力,也有內部人員跟我們反映過。而且各部會為了尊節預算,每年預算都刪減,但僑委會還要做跟別的部會一樣的事情。所以我覺得是該整合啦」林昶佐說。

僑委會前委員長吳新興在2019年就提到,僑務預算從民國90年度尚有18億4,862萬4千元,109年度降至12億7,632萬5千元,遞減幅度高達30.96%,而員額也只有263人,且逐年遞減。

劉仕傑認為僑委會確實在部分職能上和外交部沒差別,主要還是中華民國有「華僑是革命之母」的論述存在,畢竟孫中山也曾是僑胞,因此要做組織改造必然讓僑界心生政府不重視僑胞的感受。

不過劉仕傑也不否認,有時僑委會確實在國外也幫不少忙,如疫情爆發後,透過美國的台灣商會捐物資給當地警察局,總統、副總統過境美國時,也提供了僑宴的接待等,「如果平時沒經營僑社的話,他們也不會處理幫忙,這也是個兩難。」劉仕傑說。陳以信也提到,美國的僑界勢力是相當龐大的,台灣在沒有正式的邦交關係下,有時候未必能見得到美國的國會議員、政要,反倒是有捐錢給美國政黨的僑胞才有能力叫得動當地國會議員,台灣也需要這些僑胞的協助。

由此可見,尤其在美國的僑界勢力是不容忽視的存在,無論藍綠都不會輕易得罪。劉仕傑開宗明義道,與僑界關係最大的問題,還是政治獻金,各大小政黨選舉時都會到海外僑社募款。劉仕傑指出,即便有的僑民已在美國落地生根了,但還是很關心台灣政治情況,選舉的時候捐錢,可能最終會得到僑務委員、諮詢委員、或顧問等頭銜,因此僑界有的人會擔心,僑委會被裁併的話,未來是否還會保留這些待遇?而且若僑委會的最高長官從委員長降到司長,感受還是有差。

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Photo Credit:關鍵評論網/杜晉軒
時代力量國際部主任劉仕傑。

在2000年時,陳以信是國民黨立委陳學聖的助理,他認為僑界一切的疑慮多源自於扁政府時期爆發的僑民三等論爭議。陳以信表示,委員長是由總統特任的,若僑委會降到三級單位的話,委員長是否還會是特任?僑界可能感到不受重視。

當馬英九在2008年提出外交與僑務部,引發僑界對馬政府的強烈不滿時,陳以信已人在英國唸經濟學博士,不過他在2009年就與後來同為總統府發言人的殷瑋聯合發表了文章,提出將外交、僑務、對外經貿事務三合一成「外務經貿部」的倡議。陳以信主張,也許各界該深思的是對外工作是否能有效地整合運用,僑委會是否該被裁撤並非對外事務該首要考量的。

陳以信進一步指出,各方焦點應超越僑委會被裁撤與否,而是該省思過去外交實務上的難題。由於未來中華民國的邦交國數量很難有成長的空間,而與非邦交國的關係則著重在經貿事務上,因此陳以信主張外交與經貿事務應相結合。陳以信批評到,就如同目前蔡政府推動的新南向政策,是由各部會各做的,過去已解散的總統府新南向辦公室亦無力指揮,因此對外工作加強經貿能力與整合是由必要的。

「台商很多是僑民,而僑民很多時候是僑商,所以對外事務的整併有其必要」陳以信說。根據陳以信的觀察,由於外交部、僑委會、經濟部在各國各城市的駐外單位,往往都不在同一處,造成了事務整合的難題,故即便當前國內還沒有成立「外務經貿部」的討論,也該想法設法在現有基礎上處理上述問題。

「我的主張不是裁撤僑委會,而是更有效的整合,能夠三合一為對外經貿部」陳以信說。陳以信表示,僑委會的存在無疑是需要的,大家談外交部與僑委會的合併時,癥結點都牽涉到政治性的問題,但台灣的外交出路是靠經貿,因此該從經貿出發,更宏觀地看待各部會整合。

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Photo Credit:關鍵評論網/杜晉軒
國民黨立委陳以信

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責任編輯:杜晉軒
核稿編輯:吳象元