地方創生:是地方人口對策,還是經濟振興政策?

地方創生:是地方人口對策,還是經濟振興政策?

我們想讓你知道的是

若要降低地方的人口老化比率,以促進「薪資成長」的政策效果會比「創造就業機會」的政策方案要好,這表示政策該促進的是能帶來薪資成長的「產業活動」,而非能創造更多就業機會的「產業投資」。

以上述兩項指標來檢視全國368個鄉鎮市區層級之行政區,在兩項指標分別為縱軸及橫軸所交叉出的資料散佈圖中,可以發現絕大部的鄉鎮市區皆屬於平均每單位從業人數增加、平均從業員工薪資呈現成長之第一象限,擁有吸引年輕人口回流或流入的較佳就業環境或條件。而就業環境屬於不利吸引年輕人口回流或流入的第二、三象限情境,仍有一部分鄉鎮市區落入此兩象限之中。

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2011~2016年各行政區之就業及薪資成長情況 | 資料來源:計算自工商普查資料

我們進一步以人口老化情況最為嚴重的前十名鄉鎮市區,交叉分析檢視其就業及薪資成長情況。

以2019年人口結構老化程度前十名的鄉鎮市區來觀察,此十個行政區的高齡人口比重於2011~2016年皆呈現提升,人口老化程度皆有所增加;惟同一期間,地區內事業經營場所單位數、平均每單位從業員工人數、平均每從業員工薪資等三項指標均呈現成長者,仍有平溪區、田寮區、鹿草鄉等三個行政區;就業環境次佳(場所單位數成長、平均從業人數下滑、平均薪資成長)者,仍有獅潭鄉、雙溪區等兩個行政區。

在上述十個2019年全國人口結構老化較為嚴重的行政區中,有五個是屬於就業環境條件不錯的行政區。由此敘述統計的交叉分析,我們可以得到一個初步觀察:即便就業機會及薪資條件皆呈現成長,並不必然能帶來改善人口結構老化的效果。

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2019年老化程度前十名行政區之就業及薪資成長情況 | 資料來源:計算自內政部戶政司人口統計、工商普查等資料

(二)人口老化與就業、薪資成長的實證分析

為了進一步實證上述敘述統計的交叉分析結果,同時考量到人口變化若受到就業、薪資的影響應非短期可蹴,為了提高統計的穩健性(robust),我們不以單一年度資料為分析範圍,而是利用包括橫斷面與時間序列的追蹤資料(panel data),包含全國368個鄉鎮市區的2006年、2011年、2016年近三次的工商普查(每五年調查一次)及戶政人口統計[1]的從業員工人數、平均每從業員工年薪、人口老化比率等調查結果。

由於資料為每五年度之調查統計數據,因此我們加入時間虛擬變數來控制時間的影響,另外再加入行政區虛擬變數來控制區域效果,以固定效果模型來檢視人口老化比率(被解釋變數,Y)與就業、薪資表現(解釋變數,Xe、Xs)的相關性:

Yit = ß0i+ ß1 Xeit + ß2 Xsit + ß3 Dit + ß4 Dr + Ɛit

上述迴歸式中,i表示鄉鎮市區,t表示時間;Yit表示某i鄉鎮市區第t年的人口老化比率,Xeit表示某i鄉鎮市區第t年的就業人數(從業員工人數),Xsit表示某i鄉鎮市區第t年的薪資表現(平均每從業員工年薪),Dt為時間虛擬變數,Dr為區域虛擬變數,Ɛit表示誤差項。

因篇幅限制,本文暫不呈現基本敘述統計分析,而直接呈現固定效果模型實證結果。實證結果顯示,就業人數與人口老化比率之間不具顯著相關性,薪資表現與人口老化比率則為顯著負相關,意味著對於降低人口老化比率而言,「薪資成長」的效果會比「創造就業機會」要好;惟「薪資」對於人口老化比率的影響係數甚小(-0.00001795),與人口老化比率之間的變動關係並不明顯,不過這也可能是因為樣本資料只有十年,若樣本選取時間拉長(人口結構改變通常也需較長時間),也許影響效果會更強。

表2、鄉鎮市區人口老化比率迴歸模型估計結果

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鄉鎮市區人口老化比率迴歸模型估計結果[2]

問題與對策之間的關聯性應予釐清

上述追蹤資料實證結果顯示,若要降低地方的人口老化比率,以促進「薪資成長」的政策效果會比「創造就業機會」的政策方案要好,這也意味著政策該促進的是能帶來薪資成長的產業活動,而非能創造更多就業機會(可能包含低薪就業機會)的產業投資。

另外,本分析結果以十年為觀察期,實證發現雖然薪資成長可能有助降低人口老化比率,但是影響係數相當小,這意味著即便以促進「薪資成長」的政策,投入至少十年以上的長期政策資源,能產生降低人口老化的效果也並不大。

此分析結果並非否定經濟因素(就業、薪資)對於解決人口問題的助益,而是在於釐清經濟因素並非解決人口老化問題的唯一解方,地方創生政策目標不宜把兩者完全掛鉤,或者不宜把解決人口問題的期待,完全鎖定在振興地方經濟的單一藥方上。

就問題建構與對策設計來說,政策研擬之前必須先釐清要解決的問題是什麼,若欲解決地方人口老化問題,就必須考量吸引年輕人口回流、甚至成家立業所需的經濟、生活、社會交往等各面向支持措施,不宜僅偏重於經濟單一因素;甚至可以進一步選幾個人口老化較為嚴重的地方,來試驗、實施人口對策的多元配套措施。

反過來說,若政策目標是想振興地方經濟,那麼就不宜過高期待它可以解決各種問題(包括人口老化問題),而是應該單純就經濟面向來進行合理的政策目標規劃,這是值得未來地方創生政策思考的地方。

政策資源有限,活化地方經濟的對策設計必須要有資料力作為基礎

人口問題在政策研究上是相對複雜的一項議題,因為它不只涉及「究竟該刺激人口成長或者該做好因應人口減少的調適」的上位思考,同時也涉及了年輕人口是否願意結婚、生育的複雜主客觀因素,政策設計需要更全方位的思考及規劃,同時需要不同政策系統和權責部會的協調合作,需要一定的政策共識凝聚、較高的政治領導力和政策發酵時間,方有機會逐步解決。

承上,政策若欲聚焦於振興地方經濟,那麼目前地方創生所投入的各項振興措施也值得拿出來重新檢視,並探討是否能有更佳的對策或做法。

一期稻收割  台東農民燃燒稻草(2)
Photo Credit: 中央社