《南中國海》:中國能否部署不對稱的海空力量,破壞美國獨霸西太平洋的氣氛?

《南中國海》:中國能否部署不對稱的海空力量,破壞美國獨霸西太平洋的氣氛?
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我們想讓你知道的是

全球百大思想家、知名戰地記者兼戰略分析家――羅柏・卡普蘭――深入南海周邊國家第一手觀察分析。併吞南海以為中國內海,驅趕美國於亞洲之外,是中國為了經濟與戰略安全必須走的險棋。美國有可能讓步嗎?台灣與東南亞各國該如何自保?

文:羅柏・卡普蘭(Robert D. Kaplan)

法律爭議

南海地圖的確是地緣政治的經典文件,在此地緣政治連同地理,對人類造成影響。這是一片相當淺的水域,在這兒開採能源的障礙是政治因素,並非技術因素。它是地圖上衝突的象徵,這個事實並沒有減損它的魅力。地圖清清楚楚地指出,這一大片空間密布著船隻和航運線:每年有六萬艘船隻經過馬六甲海峽,包括油輪載運一百三十億桶以上的石油。許多有爭議的地方,它們淒涼的名字來自於沉沒在這些島嶼、暗礁、沙洲附近的船隻。

所有這些島嶼、岩塊——有許多在漲潮時即淹沒在水底——以及所有代表各種主權主張的界線,讓這張地圖實在令人眼花撩亂。光是南沙群島就有一百五十個島礁,其中只有四十八個始終露出水面。沒錯,各國權利主張紛至沓來,而且經常相互重疊,因此要想徹底解決幾乎不可能,比較實際的解決辦法是維持一種有利於各方的現狀,這樣大家才好在人口一再增長、能源價格持續攀高之下的時代,能夠進行石油及天然氣的探勘與開採。

但是說很容易,實行很難。譬如,菲律賓的馬蘭帕亞(Malampaya)和卡馬戈(Camago)天然氣田位於中國聲稱享有主權的水域。越南和中國對於越南海岸外未開發的一些能源地帶都主張握有主權。中國已宣布在中、越有爭執的西沙群島附近海床發現可能的天然氣新地帶。類似爭議層出不窮。

當然,南海碳氫化合物的重要性不應該被過度高估。南海的蘊藏量不可能足以填補中國的國內生產無法滿足快速成長的需求所留下的空洞;它們也不會讓台灣改頭換面,變成能源出口國家。不論越南、馬來西亞和菲律賓能從海床挖出多少石油和天然氣,它們仍然還會是能源進口國家。汶萊則早已是很大的石油淨出口國家。因此,宏觀地來看本地區的能源問題,情勢不會有太大改變。南海的重要性上升,不太會是因為它有大量的碳氫化合物資源,反而是因為有愈來愈大量的進口石油和天然瓦斯要經過本地的航線。

但是,關係重大的倒不只是石油和天然氣。南海漁業資源豐富,全球十分之一的漁獲量來自本地區。中國漁船在中國漁業局船隻陪同下,在係爭海域作業,以便堅持中國對南海有管轄權。

縱使如此,儘管有以上種種疑難和挑釁,這些水域的法律問題多多少少可以簡化:只要盯著地圖瞧久了,某些基本事實會浮現出來。

這齣戲的主軸環繞著自古以來對三個群島的主權主張:北邊的東沙群島、西北邊的西沙群島和東南邊的南沙群島。中國主張對東沙擁有主權,可是東沙由台灣控制著。但無論如何這些島礁都屬於華人,所以爭議不大。中國和台灣實際上對南海在相當程度上,意見相近,只不過中國不承認台灣有權主張,因為北京並不認為台灣是個國家:因此兩岸的爭議其實不在南海,而在台灣脫離中國而實質獨立這個問題。

越南對西沙群島有強烈的權利主張,但是西沙群島的西部在越戰即將結束時的一九七四年,中國即從岌岌可危的西貢政府手中占領了它。中國和越南實際上已經解決它們在東京灣的爭端:有一部分原因是為了宣示中、越共產黨的團結及務實考量。但是針對西沙群島及其他地方的爭議,使得中、越之爭成為南海衝突的重心。

接下來是南沙群島,菲律賓在一九五○年代後才對它提出主張,認為它在所謂卡拉揚島群之內這塊多角形區域具有主權。附近的禮樂灘完全淹沒在水底下,但是菲律賓人深信此一地區蘊藏大量石油和天然氣,強烈主張主權。中國人私底下尊重越南對西沙群島的權利主張,但並不欣賞菲律賓人在南沙群島的作為。越南是強悍、身經百戰的戰士國家,菲律賓卻是半失敗的政體,制度腐朽,軍隊更腐朽,中國人對此一清二楚。即使如此,中國必須克制自己不侵犯菲律賓,因為菲律賓是美國的條約盟國。

越南、馬來西亞和汶萊也都對南沙群島某些島礁提出權利主張。不過,馬來西亞在一九七九年才印行它的地圖。直到二○○九年,整齣戲都在講誰擁有哪些島嶼。接下來,越南和馬來西亞聯名向國際組織提出超出其專屬經濟區以外的權利主張——依據一九八二年《聯合國海洋法公約》的規定,一個國家從其海岸外推兩百英里是它的專屬經濟區。但是,《海洋法公約》其實涉及到陸地,不只是海洋,因為依據公約,你的權利主張是以海岸線位置而定。

有土地才有海洋——這是《海洋法公約》的基本原則。你的海岸線讓你往海洋外推兩百英里,若涉及大陸棚,還可再多一點。但是如果只是擁有島嶼,海域就只能往外延伸十二英里。譬如,汶萊位於婆羅洲西北部,海岸線不足五十英里,它對朝越南方向、幾乎在南海半路中的南通礁和南薇灘,宣稱擁有主權。

越南和馬來西亞也依法提出權利主張,你猜是什麼狀況?南沙群島不是中國的了,它歸入越南和馬來西亞的專屬經濟區;更不用提什麼菲律賓和汶萊的專屬經濟區了。《海洋法公約》只讓中國的權利及於東沙和西沙群島,不及於南沙,而大家都認為南沙附近能源蘊藏量最大。至於西沙群島,中國與難纏的越南的鬥爭可能注定會失敗,越南的主張可能更站得住腳。

換句話說,如果端出《海洋法公約》,中國的九段線突然就沒什麼法律意義了。由於這些沿海國家的地理位置特性,每個國家的專屬經濟區都擁有靠近海岸的淺灘列島,而這些區域都被認為蘊藏能源,只有中國例外。中國的專屬經濟區從中國的海岸線往西南延伸,除了東沙群島、中沙群島和黃岩島,深海之外就再也沒什麼了。

中國人宣稱他們具有昭彰載之史冊的歷史權利,《海洋法公約》是一九八二年才成立,因此不足為憑。(中國雖然於一九九六年批准《海洋法公約》,並沒有真正遵守它;而美國雖遵守,並沒有批准。)二○○九年,中國官方首度推出九段線的地圖,開始干預其他國家的調查船。二○一一年,中國向聯合國提案,實質上是對南沙群島每個島礁環圍提出兩百海里的權利主張。突然間,這樣的主張,加上中國軍力持續擴大,使得人人害怕中國大國崛起。

美國也涉入其中,因為它想要維持有法有據的秩序,並鞏固航行自由,不讓九段線來威脅大局。事實上,中國真正讓美國傷腦筋的是,它在南海西北角的海南島擴建潛艦基地,它是最新型的柴電潛艦,以及核子彈道飛彈潛艦的母港。大部分是為了這個基地,也因為中國部署愈來愈多的潛艦,威脅到美國在本地區的既有力量,美國以強化它和這些小型沿海國家的關係作為回應,並在二○一○年表示願意調停這些棘手的海上爭端。二○一一年,美國宣布其戰略重心由中東轉到太平洋。美國擔心的不是中國購買軍事武器、或中國質問法律秩序,美國擔心的是兩者雙管齊下。

往好的一面看,有位本地區的法律專家告訴我,即使不能完全解決爭端,還是有可能達成各種協議以緩和局勢。譬如,可以給予中國在南海中央深水地區廣大的捕魚權,以交換它在九段線以及專屬經濟區問題上的退讓。真正的問題是,除了馬來西亞稍微好一點之外,每一方在提出權利主張時,都在玩弄國內政治。現在每個國家的民族主義分子都給煽動起來了,要達成妥協就難上加難。

如果你把南海問題各式各樣的爭端交給本地區的專家和菁英去處理,比起讓一大堆老百姓依民主程序去解決,會有更好的機會得到解決,因為群眾太容易受情緒影響。我們再提一句亞里斯多德的話,他說:「法律是沒有欲念的理智。」由於群眾有「欲念」,如果他們不參與其中,和平比較有可能維持。

權力平衡

但是,即使有了法律,即使中國願意接受《海洋法公約》,即使美國肯簽署公約,和平終究還得靠權力平衡來維持。

如果亞洲國家本身能幫忙平衡一下崛起中的中國軍事力量,不要一面倒地依賴美國,美、中關係,這個全世界最重要的雙邊關係,就能更健康。這方面最明顯的機制就是強化過後的東協。坦白說,東協還不到歐盟的整合程度;歐盟是以共同的政府形式——民主——統一起來,賦予它理論上與實務上的存在依據。甚且,中國也有能力在東協內部製造分裂。

縱使如此,數十年下來,由於中國崛起所構成的挑戰,也因為東協個別成員國本身自己逐漸精進的官僚機制,既有民主政體也有半民主政體的東協終於逐漸整合起來,有史以來首度能夠投射力量。東協合計六億人口,GDP總產值一兆七千億美元,超過印度的GDP(二十年之內,印度將成為全世界人口最大的國家)。

歐盟在冷戰結束後頭二十年,臻至團結及力量投射能力的極致,東協恐怕無法辦到這一點。但是,美、中關係也不會像當年的美、蘇關係那麼緊張和充滿意識型態的敵意。中國和美國明顯有非常不同的戰略方向。由於中國仍像個崛起中的軍事大國,它會特別莽撞。

儘管如此,我們仍可期望海洋亞洲,尤其是南海,在二十一世紀能出現遠比二十世紀的大陸歐洲更細緻的權力平衡安排。因為,我再次重述,除了美國在日本及南韓已經逐漸減少的地面部隊之外,戰場將在海上,而非陸地,因此衝突的機會將降低不少。

縱使如此,吾人當謹記,本地區各國海軍兵力的上升態勢代表海上活動會增多,也會升高意外的風險,甚至導致戰爭。

美國和東協不會是牽制中國崛起的唯一楔子:亞洲國家本身彼此之間,加上西太平洋和印度洋邊緣地帶的沿線航路,也會出現新的雙邊關係網絡。本地區在二○○九年至二○一一年期間,已經簽訂了至少十九個防務協定。越南特別成為一整套新夥伴關係的中心,河內與印度、南韓、日本、菲律賓、馬來西亞、新加坡、印尼和澳大利亞全都建立聯結。許多這些國家彼此之間也都做了類似的安排。這樣的發展若能得到強化,美國提供本地區共同安全的負擔就會更輕。

然而,華府不應該存有幻想。所有這些國家,除了南韓、日本和澳大利亞之外,缺乏作戰能力來對愈來愈強大的中國軍隊發動實質的挑戰。即使這三個國家的軍隊也及不上美軍的作戰能力。再者,也只有澳大利亞及越南在最近幾十年有過實際作戰經驗。尤有甚者,中國在其空中、海上和網路領域的軍事力量上揚後,它將不顧鄰國反對,尋求「更全面執行」它在海上的權利。

因此之故,美國可以減低它在西太平洋的承諾,聽任本地國家本身多負起責任,這種想法或許就長期而言可行,但不會在短期內實現。美國若在短期內減弱它對本地區的承諾,或許會造成中國周邊國家的膽寒,甚至群起投向中國。由於這過程將會是偷偷摸摸進行的、見不得光,因此特別的危險,不值得冒偌大風險。由於國際關係學者中不僅是自由派、新保守派,還有傳統的現實主義者(如離岸平衡者),都認為美國在東半球維持權力平衡相當重要,任由北京接管大半個地球的作法是不負責任的。

還有一件事。假設中國不因其內部經濟危機而全面或部分崩潰,如今美國大幅削減海、空兵力,進而傷及它維護區域穩定的力量,將會造成中國與印度、中國與俄國等國家,彼此更具侵略性。此時日本、南韓和越南等國家也可能會投靠中國。那情況就慘了,即使它不致造成徹底的敵對,對世界金融市場也會有負面衝擊。在這個劇本裡,套用學者羅伯.卡根(Robert Kagan)的用語,「美國締造的世界」(the world America made)將會被大大地重創。

事實上,卡根也希望情況會恰恰相反。美國一打左右的航空母艦戰鬥群大約半數名義上派在太平洋,不過其中有兩個戰鬥群近年都常態地在波斯灣執行任務。美國海軍對中國保有的優勢依然極大。試算一下:相對於美國名義上在太平洋有六個航空母艦戰鬥群,中國可能只有一個。美國在本地區有十二艘可發射戰斧巡弋飛彈的巡洋艦,中國是零。美國在本地區有二十九艘同樣戰力的驅逐艦,中國有八艘先進的驅逐艦。

但是,我在本書前面章節說過,中國正在急起直追。到了下一個十年的後半期,它在西太平洋的軍艦數量將超過美國海軍。而且它在海軍的重要領域,即重要性與日俱增的水下作戰,也在急起直追。就潛艦艦隊數量而言,中國要追平美國的話,還有兩方面要探討。第一,中國至少還需要另一個世代的時間培訓人員,才能以可以挑戰美國水兵的技能操作水底平台。第二,中國「熟悉」南海及東海非常淺的水域,有助於彌補此一劣勢。

駐在布魯塞爾的海軍專家強納森.霍爾斯拉格(Jonathan Holslag)寫說:「複雜的地熱層、潮水的聲響和河水的灌入,使得要偵測預先已進駐的潛艇非常困難。」他又說,中國的「傳統柴電潛艇在這種環境航行十分理想,除了新式的維吉尼亞級以外,舊式的美國或日本潛艇沒有在這帶地區作業所需的精細的偵測能力」。甚且,中國有可能以大規模的海上布雷來搭配其潛艦,讓美國海軍不易作業。這還不說中國的民間船隊事實上有如軍艦的助手。譬如,光是二○一三年一年,北京的海監部門將增添三十六艘新船。

中國的終極戰術目標是,說服美國海軍在戰時不進入台灣海峽,阻撓美國防衛台灣的能力。這要藉由在靠近台灣的淺水區部署安靜的傳統潛艦,以及大批的小型水面作戰船隻來完成。真正的問題不是「中國能在海、空戰爭中擊敗美國嗎?」這個問題的答案是否定的,在可預見的未來,這不會發生。該問的問題是「中國能否部署不對稱的海、空力量,破壞美國獨霸西太平洋的氣氛?」答案是,非常有可能。

但是,中國光靠在海上部署精銳、高科技不對稱力量還不夠,也需要有建立一支遠洋海軍的決心。截至二○一○年底,中國海軍已經六度走出亞洲大陸外緣的第一島鏈,進入太平洋大海。二○○一年,芝加哥大學政治學教授米爾斯海默出版《大國政治的悲劇》一書時,他認為中國將和歷史上崛起的大部分國家一樣,透過政治和軍事方式追求大國地位,當時中國的海、空軍兵力只及今天的九牛一毛。現在,似乎只有中國境內發生重大的經濟動亂與社會動亂,且大到會使它的國防支出停止增長,才有可能推翻米爾斯海默的理論。

縱使如此,它不必定會導致戰爭。麻省理工學院政治學教授傅泰林(M. Taylor Fravel)解釋說,中國努力擴充軍備很弔詭地意味中國可以等待,不必急著動用武力。年復一年,中國的海軍地位會越來越強。北京的目標不是戰爭,而是調整其整體武力,以強化它的地緣政治力量和威望。

書籍介紹

本文摘錄自《南中國海:下一世紀的亞洲是誰的?》,麥田出版

作者:羅柏・卡普蘭(Robert D. Kaplan)
譯者:林添貴

全球百大思想家、知名戰地記者兼戰略分析家――羅柏・卡普蘭――深入南海周邊國家第一手觀察分析。

併吞南海以為中國內海,驅趕美國於亞洲之外,是中國為了經濟與戰略安全必須走的險棋。
美國有可能讓步嗎?台灣與東南亞各國該如何自保?

專文剖析――師大政治所教授王冠雄
熱烈推薦――何思因(政大政治系教授)、黃介正(淡江國際戰略所副教授)、楊念祖(中山大學助理教授)

中美分治東西半球是否可能,關鍵在南海!

中國在南海的作為,正是踏著美國百年前的步伐——

1823年,美國總統發表「門羅主義」,意在將歐洲勢力趕出美洲。隨後,美國在1898年打敗西班牙的殖民帝國,奪下古巴,更費時十年於1914年完成巴拿馬運河的開鑿,打通大西洋與太平洋的交通。自此以後,美國不僅完全掌握加勒比海,更將整個中南美洲納入勢力範圍,從此實質控制了西半球,進而能夠干預全球事務。

這段百年前美國經營帝國的事蹟,今天都看在中國的眼裡。如果美國可以據有加勒比海,中國也應當據有南中國海,使之成為名符其實的「中國海」!

即使沒有模仿美國的企圖,南海的交通與能源價值也是中國不可能忽視的戰略腹地。每年全世界有1/3的海上交通經過南海。從印度洋穿過馬六甲海峽、運往東亞的石油是經過巴拿馬運河的15倍。日本和台灣將近60%的能源供應,以及中國80%的原油進口要經過南海。除了波斯灣與東北亞,南海是全球第三重要的戰略據點。

從國家定位、政府改造,到建軍備戰,東南亞各國要如何面對南海之爭——

本書作者羅柏・卡普蘭曾被《外交政策》雜誌選為全球前100大思想家,不僅是全球知名的戰略分析師,也是足跡遍及世界各角落的旅行文學家,具備深入各地民間的細膩眼光。在本書中,卡普蘭除了針對南海的戰略意義提出分析之外,更從東南亞各國的內部問題出發,討論各國的困境:

對抗中國已經一千年的越南在南海問題上扮演什麼角色?李光耀在新加坡建立的威權主義固然犧牲了一定的自由,但不僅帶來了經濟成長,更奠定了新加坡面對中國威脅的硬實力基礎。歷史該如何評價他的貢獻?相比之下,民族認同脆弱的馬來西亞、貪腐肆虐的菲律賓又要如何伸張國家主權?台灣,這個「自由的前哨站」,願意犧牲目前的繁榮富庶,決心對抗中國嗎?

對卡普蘭來說,南海之爭不只是一場軍事與外交的角力,也是東南亞各國徹底檢討自身的國家定位、政府體制,以及發展策略的試煉。

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Photo Credit: 麥田出版

責任編輯:翁世航
核稿編輯:丁肇九


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