十年一度的美國人口普查如何進行?裡頭又有哪些「動手腳」的空間?

十年一度的美國人口普查如何進行?裡頭又有哪些「動手腳」的空間?
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我們想讓你知道的是

美國人口普查始於1790年,是憲法規定必須強制執行的一項制度,但美國人口普查制度的成立、重要性、實施過程為何?最近有什麼變革?又有哪些優缺點可供將要進行人口普查的台灣參考呢?

人口普查是全美國規模最大、動員最多的一項政府活動,美國政府在2020年撥款63億美元的預算讓人口普查局完成人口普查任務,以期使人口普查局能搜集到最正確與最完整的人口資料,人口普查的目標在於計算每個人僅限一次的問卷填答、而且填寫每個人所在的確切地址,並使拒答率(nonresponse rate)降到最低(US Census Bureau, 2020b)。

人口普查的結果是美國政府在政治方面、社會福利方面、與各項政策運作的依據,包括議員席次在各州的分配調整、各項社會福利預算在各州的放款比例等,因此,人口普查可以說是美國政治與預算資源分配最核心的依據。

以下將透過介紹美國人口普查制度的緣起與重要性、運作過程、以及該制度的變遷與優劣。本文試圖回答四個問題:一、美國人口普查制度的成立與其重要性為何?二、美國人口普查的實施過程為何?三、美國人口普查制度的變革為何?四、美國人口普查制度的優缺點?

美國人口普查制度的成立與其重要性

(一)美國人口普查緣起

《美國憲法》第1章第2節強制性規定每十年進行一次人口普查(US Census Bureau, 2020a)。歷史上首次美國人口統計於1790年,透過在美國每一戶每位居民的普查資料填寫,該結果決定了每年數千億美元的聯邦資金的分配,聯邦與州政府並根據人口普查資料進行各州在國會中的席位數目分配、劃定投票區的界限,也以此作為醫院、消防部門、學校、道路和其他資源配置的依據(Silva, 2020)。

由於《美國法典》第13章明定,人口普查局不得對私人企業、執法單位等公開有關普查的相關資料,因此,政府機構或法院均不得以普查資料作出對任何人不利的裁決。每人的普查個資如要釋放公開則須至少等72年(Population Reference Bureau, 2020)。

(二)美國人口普查重要性

美國人口普查是憲法明令具強制規範效力的政府公務,乃是美國政治權力、經濟發展、社會福利預算分配的基礎。美國人口普查為全美國動員人數最多、運作規模最大的問卷調查,其需經過數年的研究、問卷設計、調查資料方法佈局與執行、不斷測試與籌劃,以確保能得到最正確與最完整每人每份問卷之回收(US Census Bureau, 2020a)。

由於美國聯邦政府主要依據人口普查的結果來進行預算分配,因此,假如該州有家戶未填報繳交資料,就會影響該州的預算撥款實質金額,以美國聯邦醫療補助保險計劃(Medicaid)為例,聯邦醫療補助保險是美國聯邦政府免費提供低收入戶醫療保險的制度,如果該州低收入戶未填寫與上傳普查表格,聯邦政府就會低估該州的人口,也會高估該州的家戶平均所得,故而會減少撥款預算給該州的醫療補助保險(Marshall-Genzer, 2020)。

而且這不只影響到聯邦醫療補助保險,依據普查人口的結果分配預算的範圍尚包括學生助學貸款的預算、一般借貸的預算、以及各類獎學金等將近一兆美元的經濟與社會福利預算分配(Marshall-Genzer, 2020)。

普查除了提供人口的性別、種族、年齡、地區等人口統計相關資訊以利於政府所有預算分配之外,《美國憲法》第1章第2節強制性規定每十年進行一次人口普查的結果將用來更新各州議員代表席次的比例。由於美國開國元勛致力於在憲法上強制各州每十年更動一次議員代表席次,想要在政治權力上重新分配運作資源,則必須透過具有合法性目的的人口普查(US Census Bureau, 2020d),美國眾議院州議員一共有435席分布於五十個州,每州每隔十年能拿多少議員席次端賴每一次的人口普查結果來決定(US Census Bureau, 2020d)。

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美國人口普查的實施過程

(一)美國人口普查填寫對象

凡是在美國居住家戶中的每一個人均需要填寫美國人口普查問卷,包括美國公民與非美國公民兩種人均要填寫(Population Reference Bureau, 2020),即使居住者目前沒有住在美國亦需填寫,或可由其他家戶的家人代理填寫。非美國公民包括各類居住於美國的外國人,例如合法的永久居民、持有學生簽證或工作簽證的外籍留學生、外交人員與大使館員工、以及其他各項在人口普查日出現居住美國的外國人士。不過,暫時因旅遊簽證或是生意旅遊而訪美的外國人則不需填寫人口普查問卷(Population Reference Bureau, 2020)。

所謂的普查是指所有人都必須接受問卷調查,包括剛出生還在醫院的嬰兒、學生、遊民等。

如何正確填寫時的居住地與對象是普查問卷最重要的部分之一,下列有五種對象需要正確填寫其所在居住地址(Population Reference Bureau, 2020):

  1. 大學生必須填寫其目前學生住處,而非父母或監護人地址
  2. 新生兒:剛出生還在醫院的新生兒必須將未來主要生活與睡覺的地方當作居住地址
  3. 住在庇護所的人(主要指受到家暴的受害者與無家可歸的游民)必須將庇護所的地址作為其居住地址填寫
  4. 臨時性居民例如自然災害的受難者必須將其目前住與睡主要的地方之當作居住地填寫,如果沒有一個固定的住處,則必須以所在的機構單位作為居住地址
  5. 軍人必須填寫陸地上主要的住與睡之住處地址,假使沒有陸地上主要的住處,則必須填寫軍隊的住處地址
  6. 沒有固定住所的民眾,諸如住在休旅車、各地巡迴居住等人則必須提供他們目前大部份時間住與睡的所在位置,如果沒有固定所在位置,則其地址則必須列出人口普查問卷填寫當天其所在位置

(二)美國人口普查員家訪方式

基於是憲法強制每戶居民必須填寫,如果沒有完成會有罰款,不過自從1970年起,並未有任何人因此收到罰單(Population Reference Bureau, 2020)。

普查的目標是將回收率極大化,假如該家戶一直沒有完成普查問卷,政府會郵寄五次問卷到該家戶,並派普查員到家訪視、要求填寫問券。如果該家戶一直沒有人回應,普查員最多會去親自拜訪六天,每天至少一次敲門、留下拜訪的字條貼在門上,並鼓勵該戶家人用電話、紙本填寫郵寄或上網方式填寫並繳交問卷,在第三天敲門無人回應後,普查員將會詢問鄰居有關該家戶的問題,以此作為無回應家戶之問卷(Population Reference Bureau, 2020)。

(三)普查問卷的語言選擇

美國人口普查在網路上的問卷填答有十二種非英文的語言,包括阿拉伯文、中文、法文、日文、韓文、葡萄牙文、俄文、西班牙文、越南文、波蘭文、他加祿文(Tagalog)、海地克里奧爾語(Haitian Creole)(Population Reference Bureau, 2020)。

此外,英文與西班牙文的雙語問卷會同時出現在所有人口普查的問卷與其相關文件,包括紙本郵件的問卷與普查員手上的所有資料中均以雙語描述。此外,關於與人口普查問卷相關的解說,如語言導覽(language guides)、語言詞彙表(language glossaries)、語言辨識卡(language identification cards)亦會同時用59種非英文的官方語言呈現(Population Reference Bureau, 2020)。

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(四)2020年美國人口普查填寫方式

美國人口普查局依據主地址檔(Master Address File)在2020年3月對每家戶寄出填寫人口問卷調查的邀請函,2020年4月1日乃為美國第24屆人口普查日,在美國每個居住者可以透過網路填寫、紙本表格填寫郵寄(寄到人口普查局的郵資免費)、電話語音回覆、專人電話線上問答等各種方式開放進行問卷填寫,完成一份普查約十分鐘,必須填妥名字、與填寫人關係、性別、年齡、出生年月日、西班牙裔與否、種族、地址等住戶詳細的資料(Population Reference Bureau, 2020),如果未收到任何住戶回覆,2020年6月1日開始人口普查局將派約五十萬名普查員上門家訪,以進行資料搜集。

受到新冠病毒疫情影響,普查將延長120日,直至10月31日止(Reuters, 2020)。截至2020年4月13日止,人口普查局稱已經收到七千萬家戶的問卷回覆,估計有48%的回收率(Reuters, 2020),截至五月底已超過六成回收率(US Census Bureau, 2020c)。

2020年人口普查最快預計在2020年12月31日會有初步各州人口總數統計結果公告,在2021年3月31日人口普查局會出版包括全部人口中18歲以上包含種族與拉丁裔族群分布比例的相關結果。但是受到新冠病毒肆虐的影響,其公佈時間可能會有所調整(Population Reference Bureau, 2020)。

美國人口普查制度的變革

(一)普查運作方針改變

基於人口變遷更加多元複雜,人口普查局在2020年普查鎖定在最重要四大運作方針(US Census Bureau, 2020a):

  1. 使用網路問卷以增加問卷回收率
  2. 善用政府現存既有的資料來回答問卷題目、降低追蹤問卷的工作負擔
  3. 透過自動化運作以提升生產率、減少員工與辦公室的營運成本
  4. 使用現有的地圖、地址以反應道路、居住地址的變化,而非像以前一樣要徒步走遍美國每個鄰里街角來確認地址。

(二)問卷內容的變更

自2000年起,美國社區調查(The American Community Survey ,ACS)新增問卷問題,主要調查美國人口、社會、經濟、居住等所有人之特徵(Population Reference Bureau, 2020)。2020年人口普查局已經預估人口的變化將變得更加多元、數目變多,因此,美國人口普查局必須建立一個更正確的家戶地址資料檔,以極大化問卷回收率、並有效追蹤未填答問卷者(US Census Bureau, 2020a)。

(三)問卷內種族與族群問題回答選項的變更與爭議

2019年關於人口普查最重大的爭議話題莫過於是否要將公民身份列入問卷題目中(Marimow & Barnes, 2019),原本川普政府希望增加一道問題:本人是美國公民或者不是?該題目的選項包括(Gamboa, 2019):

  1. 是的,生於美國
  2. 是的,生於波多黎各、關島、美屬維京群島嶼或北馬里亞納群島
  3. 自然歸化為美國公民
  4. 非美國公民

川普政府堅持在2020年人口普查問卷加入詢問公民與否的題目,其主因是想要依據《選舉法案》(Voting Rights Act)加強保護弱勢種族或少數語言族群,防止弱勢群體遭到歧視。但是紐約聯邦法庭法官Jesse Furman認為川普這個理由是詐騙的理由(sham justification),這是因為川普希望掌握非美國公民數據的辯解(Wang, 2019b),以此數據將有利於共和黨與非拉丁裔白人的支持川普的總統大選(Wang, 2019c)。此外,加州法官Richard Seeborg則認為川普此舉乃屬違憲[註]、且將有害於美國民主之基石(Wang, 2019a)。

多數群體主要反對人口普查納入公民問題的理由包括假使加入該題目,許多在美國居住的非公民人士會選擇不願意填答問卷、或是亂填寫問卷,使得人口普查局無法獲得正確的普查結果。如果非公民不願意填答,整份人口普查結果將可能會低估拉丁裔族群人數、以及其他少數有色人種的社群人口(Wang, 2019d)。

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最終,最高法院與地方法院多數法官反對加入該題目加入人口普查問卷中,聯邦法院裁決將此項問卷題目永久性排除在人口普查問卷之外(Gamboa, 2019)。即使川普想要動用行政權強硬在人口普查問卷加入該題最後亦無法成功(Wang, 2019d),不過,儘管這項問題沒有在人口普查問卷中名列出來,卻仍出現在其他官方問卷,例如每年美國社區調查問卷,會要求部分的美國家戶居民填寫是否為公民等相關問題(Wang, 2019d)。

2020年人口普查問卷最著名的更動是在對種族的問題上,如果回答是非拉丁裔族群(non-Hispanic origins)時,就必須再填答是白人或黑人,且來自哪個國家,例如本人是白人且來自德國,或本人是黑人,來自牙買加等。另外,在回答家戶關係時,填答伴侶或配偶的欄位時能選擇同性或異性兩類(Wang, 2019d)。

美國人口普查制度的優劣

所謂的人口普查是指政府針對每個家戶中的每一人進行人口統計相關問題的調查。如果一個國家沒有針對每家戶的每一個人進行人口普查問卷蒐集,而是只是針對部分人民進行問卷調查,則稱為抽樣調查。

為什麼一個國家會需要人口普查,而非抽樣調查呢?只要抽樣,就會有誤差,抽樣的方式會造成系統性誤差(systematic error)或是隨機抽樣誤差(random sampling error),但普查就能規避隨機抽樣的誤差,儘管還是會產生無回應誤差(nonresponse bias),但相對地能在人口總數計算與分佈上獲得較全面且更正確的資料(Daniel, 2012)。

對美國人而言,立憲者認為共享美國政治權力基石者既不是財富、也非土地,而是每一位美國人民。所以在立憲之初,憲法第1章第2節即明令美國必須實施人口普查,以確切數計國家的人口總數,以及知悉每個人所住的處所位置,所以人口普查的問題中即會問有哪些人住在哪個住處,住在同一處的每個人之關係、及其性別、年齡、與種族為何,每個人只限填答一次,並把每個問題填寫正確(US Census Bureau, 2020d)。

一個國家要分配所有政治、經濟資源與預算的根基,端賴於人口普查。美國聯邦對州政府的所有預算(funding)、補助款(grants)、以及各項援助都是從人口總數統計數據分析後分配的,以各州確切人口總數、年齡分佈、性別數量、種族數量、以及其他人口統計因素等進行預算的配置,如果人口普查越精確,則每個社群才能獲得政治、經濟、社會福利資源更多、更符合公平正義(US Census Bureau, 2020d)。

不過,人口普查也不是完美無缺的。其中缺點包括下列五項(US Census Bureau, 2012):

第一,人口變遷快速,問卷設計與調查方法需與時更動。由於普查是針對每個家戶的每個人進行一次性調查,由於每年人口變動劇烈、人口移動迅速頻繁、種族類別增多、新的人口分類也增加,人口統計蒐集與測量變得更繁忙、多元、複雜,推行時也是困難重重,需要長時間的設計規劃、人口學家、統計學家、社會學家等在方法學上專業研究與分析、不斷小型測試,才能完成。

第二,普查成本費用高昂、蒐集資料費時甚久,且費用次次增加。儘管每十年進行一次人口普查,就算是一模一樣的問卷對每個家戶的個人進行施測,普查的成本費用卻逐次上升,要動員更多普查員降低無回應率(US Census Bureau, 2012)。

第三,網路資訊、數位科技對普查的衝擊與結合。聯邦政府、州政府、地方政府、私人企業、各大網站等所有新的網路資訊必須與傳統的人口普查測量結合,才能在越趨複雜的未來人口變動上進行更準確的普查施測。

第四,透過網路所進行的人口普查涉及網路資訊安全疑慮甚深。隨著網路使用率急遽上升,透過網路調查不僅能節省普查員的人事經費、讓普查的蒐集更加快速方便,因此,人口普查的運作結合網路的施測也越亦重要。不過,網路安全危機管理與人口普查資料的蒐集與結果的正確性息息相關,誰做了網路上的普查問卷、問卷回答的正確率、問卷是否重複施測、以及問卷結果是否會因為網路安全出現問題而被盜用等,都是極需面臨的議題(Aaron, 2018)。

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為了處理危機議題,人口普查局成立危機管理計劃系統(Risk Management Program System),以定期評估資訊科技的發展,並將網路安全危機量化後進行報告(Aaron, 2018)。根據美國商業部監察長辦公室審計評估處(Department of Commerce Office of Inspector General Office of Audit and Evaluation)2018年呈現一份報告顯示,人口普查局是否能有效經營危機管理、並監控網路安全目前評估是相當有疑慮的,由於網路安全與資訊科技的知識變化日新月異,人口普查局的官方人員很難及時追蹤更新(Meny, 2018)。

第五,如何降低淨低估人口值(the net undercount of the census)是人口普查最重要的挑戰之一。當沒有填答的人數多於填寫超過一次的人數時,就會出現淨低估人口值,反之,當填寫超過一次的人數高於未曾填寫過的人數時,即為淨高估人口值(the net overcount of the census)。

過去六十年間,淨低估人口值的情況一直出現在美國人口普查的結果中,其主因來自過多不填答的遺漏值(Omissions)。當淨低估人口值等於零時,可能是來自於一個遺漏值與一個多填一次的人數之總和。更複雜的是,淨低估人口值在不同群體中具有很大的差異,又稱為差異化淨低估人口值(differential undercounts)。例如在2010年的問卷中,30-49歲的黑人男性比起其他黑人的淨低估人口值要來的高出許多。這意味著許多中年黑人男性不會出現在普查結果中,形成了不平等人口統計結果(O’Hare, 2019)。

2010年的美國人口普查中有3%的人是重複做了問卷,而另外3%的人是沒有做到問卷的(Chalabi, 2020)。基於有人很難聯絡到、沒有固定居所、不懂英文或不識字很難面訪或電訪、情緒很差或厭惡政府而無法說服完成問卷,所以常有很多無法填答問卷的遺漏值出現。而且這些人多數是非白人的居民,例如黑人小孩比起其他非黑人孩童有兩倍的遺漏值(Chalabi, 2020)。

人口普查遺漏值的結果亦與監禁的不平等有關。儘管犯人沒有投票權,但被囚禁者也必須填寫人口普查問卷,其填寫的地址就是被囚禁的鄉鎮地址(Bertram, 2020; Prison Policy Initiative, 2020)。

由於監禁人口多數位於郊區,但實質上這些人大多原本住在都市較荒涼的區域,且黑人監禁率是白人的五倍(Chalabi, 2020),當多數監禁人口不填答資料產生淨低估人口值,或填答其所在位置後,反而會成為有利於白人、或共和黨支持者,預算、席次等資源較多分配到共和黨支持者或白人所在地,出現所謂「監獄的傑利蠑螈」之情況(prison gerrymandering),而維吉尼亞州在2020年4月22日通過一項法令,宣布讓監禁人口填寫居住地址在自己過去住處,而非是監獄的地址,是為第九個結束「監獄的傑利蠑螈」不平等狀況的州(Bertram, 2020; Chalabi, 2020; Prison Policy Initiative, 2020)。

未來發展:人口普查的運作評估與危機管理

經過國會評估,人口普查局已建立危機與計劃管理(Office of Risk Management and Program Management)辦公室,透過營運整合團隊(Operational Integration Teams)來改善人口普查的運作方式,2012年出版美國人口普查危機管理進程運作評估報告(Census Risk Management Process Operational Assessments Report),其內容包括兩項,其一是評估普查工作人員是否有把危機管理做好,以及工作人員如何執行正式危機管理進程(the formal program risk management process),其二,要如何以2010年的執行結果來改進2020年人口普查的實施。

然而,在2010年人口普查施行剛開始時,正式計畫危機管理進程並未實施於人口普查中。由於2007年起草的正式危機管理進程需要經過層層上級審查、評估、跨部會查核,之後建立文件檔、通過查核、開始執行。在2008年危機管理計畫才開始頒布,而後在2011年春季,人口管理部門方執行三項危機管理進程使用者的之訓練課程。危機管理進程的使用者哪些地方做得好,哪些地方做不好,主要又會接著被問及為什麼有些地方沒有做好,以及如何改進兩項問題(Piskurich, 2012)。

因此,參與普查的工作人員認為正式危機管理進程制度化的太晚,2010年開始人口普查時,有些團隊已經開始執行普查項目,將正式危機管理進程視為額外多餘的工作負擔,亦不願更改他們的運作方式,是以危機管理計畫的準備與施行無法確切落實。

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根據2012年出版美國人口普查危機管理進程運作評估報告顯示,2020年危機管理進程應該針對2010年人口普查的缺失進行下面四個方向的改革:一、有策略的計畫與提早實施。二、管理與釐清人口普查任務中的角色,與各角色要負責的項目。三、增強溝通與訓練方式。四、聚焦在整合工作,如進行合作性計畫與各任務危機的比較(Piskurich, 2012)。

結論

美國人口普查始於1790年,是憲法規定必須強制執行的一項制度,每十年一次的人口普查活動是全美國動員最多、運作規模最大的政府公務活動。進行人口普查的目的在於了解現在居住在美國人口的總數、性別、種族、年齡、族群、家戶中人口關係、以及各項人口統計相關資訊。美國聯邦政府依據人口普查的結果每十年進行一次各州議員席次分配名額更新,亦以此知悉各州不同性別、種族、年齡、族群等人口數比例差距,每十年重新更換在各州政治、經濟、社會福利預算的撥款配置比例。

不管是工商業界或政府部門,對於人口分佈資訊的需求逐漸增加,因此執行人口普查的重要性逐年上升。但由於實施普查的預算甚高且逐年增加,人口普查局逐步將各地區的人口普查機構關閉,以節省行政部門資源的經費(US Census Bureau, 2012)。

透過危機與計劃管理辦公室的成立、以及人口普查危機管理進程運作評估報告,美國人口普查局除了致力於網路安全、危機偵測與處理、資訊管控等方面以外,如何在普查相關研究與方法的創新上與時俱進、以期達到更有效率的執行人口普查、極大化問卷回收率,並獲得更正確的數據,則是美國人口普查局最重要的任務(Piskurich, 2012)。由正確的人口普查資料蒐集與分析,才能落實國家在政治、經濟、社會資源的重分配與即時更新,而讓公平正義得以實現。

註解:

  • 因為這樣國家強制實施普查,其結果將失真,導致國家無法獲得正確普查結果(Wang, 2019a)。

延伸閱讀

本文經新社會政策雜誌授權刊登,原文與詳細參考文獻發表於此

責任編輯:丁肇九
核稿編輯:翁世航


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