拜登上任之後，將會面臨哪些外交挑戰？

文：林正義（中央研究院歐美研究所研究員）

民主黨與拜登總統當選人，向來批判川普政府的對外政策，包括：對中國、歐盟、加拿大施加高關稅，支持英國退出歐盟，美國退出「跨太平洋夥伴協定」（Trans-Pacific Partnership Agreement）、氣候變遷的「巴黎協定」（Paris Agreement）、伊朗核武發展的「聯合全面行動方案」（JCPOA）、「聯合國教科文組織」（UNESCO）、「世界衛生組織」（WHO），而使得美國喪失世界的領導地位。

2020年春天，拜登在《外交事務》期刊的專文，以「拯救後川普的美國外交政策」為題，宣示美國必須搶救國際聲譽、重建全球領導地位信心、動員美國及其盟邦一起因應新的挑戰。2020年的美國大選，多數支持拜登的選民是因為不滿意川普總統，形成「川普與反川普之間的選戰」。拜登拉下川普容易，要治理美國及重返世界領導地位，卻是一項嚴苛的挑戰。

拜登一上台，將扭轉川普總統「退群」的政策，立即重新加入「巴黎協定」或其他國際組織。「世界貿易組織」總幹事人選，因川普支持韓國俞明希，而使得總幹事難產，在川普落選後，也可望明朗化。

川普顛覆美國的國家安全與外交政策，批判所有盟邦對美國海外駐軍負擔不足的「搭便車」作為，推動駐歐美軍進行重大整編，退出「中程核武條約」（INF），與俄羅斯重啟「新戰略核武裁減條約」（New START Treaty）談判，要求中國必須加入。川普大幅增加國防預算，以戰斧巡弋飛彈懲罰動用化學武器的敘利亞、擊殺伊朗「聖城部隊」（Quds Force）指揮官蘇雷曼尼（Qassem Soleimani），密集在南海以「航行自由」之名穿越中國佔領島礁12海里之內水域，除偵察中國東南沿海之外，增加海空在台灣海峽的巡弋。

拜登不完全支持美國在海外的軍事干預，質疑採取單邊行動，強調需要有盟邦、聯合國參與的必要性。拜登認為川普沒有與盟友或國會諮商，殺害伊朗「聖城部隊」指揮官蘇雷曼尼，是不顧慮後果的隨意決策，也是「危險地無能」（dangerously incompetent）的行動，將使中東地區暴力事件不斷升級，並使德黑蘭放棄了根據伊朗核協議所受到的限制。

Photo Credit: AP / 達志影像

拜登反對動用軍隊在海外進行「政權更迭」（regime change）的行動，當該國反對勢力尋求普遍人權和更具代表性、負責任的治理時，美國可提供它們非軍事的支持。當盟國遭受攻擊時，美國保留以武力捍衛自己及盟國的權利。但是，只有在目標明確且可實現，徵得美國人民知情同意，並在必要時，獲得國會批准的情況下，才應明智地使用武力，保護美國的切身利益。拜登上台，將裁減美國的國防預算，對海外用兵設定多項標準，巡弋南海的頻密度會下降。

拜登將改變川普對俄羅斯、北韓較為友善的政策。拜登認為若俄羅斯繼續在烏克蘭和其他前蘇聯國家採取現有路線，美國將視其為對手，甚至是敵人，應該要求俄羅斯將克里米亞歸返烏克蘭，再允許莫斯科重返八大工業國高峰會。拜登願意與金正恩會晤，但不會追求像川普與金正恩三次高峰會的「個人外交」、「媒體虛榮」作法，而是作為真正推動無核化進程戰略的一部分。金正恩與川普27封有如「情書」的通信，可看出北韓對川普落選的失望。文在寅大力推動的南北韓和解，也將失去附驥川、金高峰會的推力。

拜登對中國政策不會比川普政府更強硬，但會比過去歐巴馬政府對中政策還硬一些。拜登所面對的中國，已不是過去胡錦濤治理下的中國。中國已經好整以暇看待川普的下台，習近平與川普的通電話停在2020年3月。習近平看到中美關係在2020年1月第一階段貿易協定之後全面性倒退，而新冠肺炎疫情是最大的導火線。

川普處理美國疫情危機的政策，也是他敗選的重大原因，加上中國對新疆維吾爾與香港人權的迫害，可看出川普對中國轉為強硬的思路。現階段，美中進入1979年建交以來最嚴峻的時刻，中國不希望美中全面脫鉤，避談新冷戰的可能性。拜登主政的美國，基本上會朝著北京領導人的期待，共同挽救螺旋日益下降對抗邊緣的關係，建造一個或有對抗但不致於有災難性結果的美中關係。

中國領導人言詞或官方聲明極少直接點名批判美國，習近平在「抗美援朝」七十週年（10月23日）提到要「弘揚抗美援朝精神」，繼續對抗「任何單邊主義、保護主義、極端利己主義」、「任何訛詐、封鎖、極限施壓的方式」、「任何我行我素、唯我獨尊的行徑，任何搞霸權、霸道、霸淩的行徑」。這些都是衝著川普政府而來。

Photo Credit: Reuters / 達志影像

「新華社」在11月初控訴美國威脅全球安全的「七宗罪」，分別是：干涉他國內政，威脅全球政治安全；揮舞制裁大棒，威脅全球經濟安全；沉迷軍備競賽，威脅全球軍事安全；阻礙減排進程，威脅全球生態安全；推行文化霸權，威脅全球文化安全；實施網絡監控，威脅全球數據安全；破壞抗疫合作，威脅全球衛生安全。這些指控也是針對川普總統及其核心幕僚。中美到了針鋒相對，唇槍舌戰，不講好話，盡是傷人傷己的軟硬對抗，意味不願見到川普連任。