《中國贏了嗎?》:美國浪費公帑的軍事支出,成為送給中國的地緣政治禮物

《中國贏了嗎?》:美國浪費公帑的軍事支出,成為送給中國的地緣政治禮物
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本章的主要論點是,美國決策的僵化、沒有彈性,變成根深柢固的結構,這在美國處理軍事衝突的方式上特別明顯。即使美國在一些重要領域做出一百八十度大轉向可能是合理的,但僵化、不靈活的決策程序也會阻止它這麼做。

文:馬凱碩(Kishore Mahbubani)

美國能一百八十度大轉向嗎?

目前美中之間這場地緣政治角力,美國行徑有如冷戰時期的蘇聯,而中國行徑則有如當年的美國。

冷戰期間,當蘇聯僵化、無彈性又死守教條時,美國在做決策時則常是靈活柔軟、有彈性和理智的。蘇聯逐漸捲入不必要、又痛苦的衝突,在國際衝突中消耗資源和精神;美國在撤出越南後,避免直接捲入大規模的軍事衝突。蘇聯採取單邊行動,忽視國際輿論;美國則採取多邊行動,爭取全球輿論站到它這邊。美國保持經濟動力和強大,而蘇聯停滯的經濟卻把資源消耗在軍事支出上。

把「美國」這個字換成「中國」,把「蘇聯」這個字換成「美國」,你就會意識到美國的行動相較於冷戰戰略是多麼不同。很顯然,我們必須加注一些限定條件和細微差別,但令人驚訝的是,這個比較竟然令人如此印象深刻。

本章的主要論點是,美國決策的僵化、沒有彈性,變成根深柢固的結構,這在美國處理軍事衝突的方式上特別明顯。即使美國在一些重要領域做出一百八十度大轉向可能是合理的,但僵化、不靈活的決策程序也會阻止它這麼做。

以國防預算為例,降低預算是合理的。如果美中之間爆發全面戰爭,實在令人難以想像(因為兩國都將被徹底殲滅),即使美中之間發生短暫的小衝突也不可行(因為這將導致雙方朝著全面戰爭的滑坡一路滑下去),對任何理性的戰略思想家來說,顯然這兩個大國間的地緣政治競賽結果不能以軍事手段解決。因此,美國增加軍事開支並不合乎理性,因為它已經有足夠武器摧毀整個中國好幾次。的確,減少美國的軍事開支,把新資源轉移至其他重要領域,例如科學技術的研發,才是理性的。

美國海軍有十三個航空母艦戰鬥群, 如果封存一個,或甚至三個戰鬥群,也不會損及美國國家安全。這樣做可以節省大量開銷。根據美國海軍上校亨利.韓德里克(HenryJ.Hendrix)的說法:「要購置和營運一個航空母艦戰鬥群是非常昂貴的。包括派駐母艦上的空軍聯隊、五艘水面作戰船艦和一艘快速攻擊潛水艇整個生命期的費用,再加上將近六千七百名官兵,要營運這樣一個戰鬥群,每天花費約六百五十萬美元。」

同樣地,很多其他軍事費用也可以削減,省下的經費可提供與中國進行地緣政治競爭的非軍事層面之用。許多年前(二○一一年),札卡瑞亞就頗有先見之明提出警告,認為美國軍事開銷已經膨脹到失控的地步:

五角大廈的預算已經連續十三年成長,這是前所未有的情況。二○○一年至二○○九年間,整體國防開銷從四千一百二十億美元上升到六千九百九十億美元,增加幅度達百分之七十,與韓戰以來任何時期相比都是大增幅加。包括用在伊拉克和阿富汗的追加支出,與冷戰期間美國平均國防支出相比,我們多花了兩千五百億美元。而冷戰期間,蘇聯、中國和東歐軍隊是一起對抗美國及其盟國的。過去十年,我們沒有嚴重的國家敵人, 美國的國防開銷卻從占全球國防支出的大約三分之一,大增至百分之五十。換句話說,我們花的國防經費比全世界其他國家統統加總起來還更多。

如果美國夠理性,就會少花一些國防經費。然而,實際上美國不可能降低國防開銷,因為採購武器的決策過程早已鎖死。即使選派一些最優秀的人才,如艾許.卡特(AshCarter)和吉姆.馬提斯(JimMattis)等人擔任國防部長,可悲的現實是,美國的國防部長不論多麼優秀,都無法降低國防支出。

為什麼不行?因為國防經費並不是經由完全理性的國家戰略,評估當前的地緣政治環境下美國需要什麼武器系統後才決定。武器系統之所以採購,是國防承包商一套複雜的遊說系統運作之後的結果;這些國防承包商很聰明地把軍備生產工廠分布到所有關鍵的國會議員選區去。因此,想要維護選區內就業機會的參眾議員們決定要替美國軍方生產哪些武器系統。溫斯洛.惠勒( WinslowT.Wheeler)在參議院和美國政府責任署(GovernmentAccountabilityOffice)服務三十年,負責國家安全相關事宜。他記錄下浪費的情況:

他們(參議院國防小組委員會)削減軍人待遇和備戰項目經費,以便增加國防部研發暨採購項目經費。這是最多專款的項目—並不是國會特殊利益項目—之所在。在研發方面,他們對五角大廈的要求再加撥三十九億美元,使這一部分由九百一十億美元上升為九百四十九億美元。採購方面,五角大廈要求一千三百零六億美元,他們加上四十八億美元。某些專款項目數字極大。有爭議的F35戰鬥機在好幾項專款項目中多了二十億美元,臭名昭彰的近岸作戰船艦(LittoralCombatShip)得到九億五千萬美元,C130運輸機沒有提出要求,也分配到六億四千萬美元。等等不一而足。

如此不合理又浪費公帑的國防支出繼續花下去的話,正好吻合中國的國家利益。美國把愈多經費花在根本不會用來對付中國的武器系統上,中國得到的好處就愈大。簡單來說,美國的軍事支出成為送給中國的地緣政治禮物。如果美國的國防支出是理性評估過後的結果,現在就應該來個一百八十度大轉向,必須聰明地削減,或甚至凍結美國的國防支出。然而,這種情況不會發生。就和前蘇聯一樣,目前的美國已經被不理性的過程綁死,無法脫身。

反過來說,中國軍方的手並沒有被國防遊說勢力綁住。他們可以做出理性的長期國防決定,以維持中國的安全。如果他們的思維僵固,只知機械性的反應,就會抄襲美國,試圖建立十三個航空母艦戰鬥群,若這麼做,絕對是愚蠢至極。因此,他們專注於採用軍事力量較弱一方會採取的戰略,進行不對稱作戰(asymmetric warfare)。

中國把預算花在尖端的陸基飛彈,這些飛彈可使美國的航空母艦戰鬥群完全失去作用。一艘航空母艦可能要花費一百三十億美元興建,中國的東風26(DF26)彈道飛彈,據中國媒體聲稱可以擊沉航空母艦,它的造價一枚只需幾十萬美元。新科技也有助於中國對抗航空母艦,哈佛大學教授提摩西.科爾頓(TimothyColton)告訴我,航空母艦面對超音速飛彈的威脅時,將變成坐以待斃的待宰羔羊,因為這些飛彈可以極快的速度,在不同的高度操作和飛行。

這種不對稱作戰的戰略是被美國人的行動逼出來的。陸伯彬(RobertRoss)詳述一九九六年台灣海峽發生危機的經過:「李登輝總統訪問康乃爾大學之後十個月期間,美國和中國就美國對台政策重啟艱苦談判。談判在一九九六年三月達到高潮,中國鎖定台灣附近為目標,以軍事演習和飛彈試射展現強大武力,美方的回應同樣戲劇化,派出兩個航空母艦戰鬥群。」柯林頓總統派遣兩個航空母艦戰鬥群趕到台灣海峽口,並威脅說要派它們通過台灣海峽。這使得中方醒悟,他們沒有力量抵抗美國的航空母艦戰鬥群。中國當時只能有一個理性回應:埋首開發,確保未來不再受美國威脅。


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