《中國贏了嗎?》:美國浪費公帑的軍事支出,成為送給中國的地緣政治禮物

《中國贏了嗎?》:美國浪費公帑的軍事支出,成為送給中國的地緣政治禮物
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我們想讓你知道的是

本章的主要論點是,美國決策的僵化、沒有彈性,變成根深柢固的結構,這在美國處理軍事衝突的方式上特別明顯。即使美國在一些重要領域做出一百八十度大轉向可能是合理的,但僵化、不靈活的決策程序也會阻止它這麼做。

文:馬凱碩(Kishore Mahbubani)

美國能一百八十度大轉向嗎?

目前美中之間這場地緣政治角力,美國行徑有如冷戰時期的蘇聯,而中國行徑則有如當年的美國。

冷戰期間,當蘇聯僵化、無彈性又死守教條時,美國在做決策時則常是靈活柔軟、有彈性和理智的。蘇聯逐漸捲入不必要、又痛苦的衝突,在國際衝突中消耗資源和精神;美國在撤出越南後,避免直接捲入大規模的軍事衝突。蘇聯採取單邊行動,忽視國際輿論;美國則採取多邊行動,爭取全球輿論站到它這邊。美國保持經濟動力和強大,而蘇聯停滯的經濟卻把資源消耗在軍事支出上。

把「美國」這個字換成「中國」,把「蘇聯」這個字換成「美國」,你就會意識到美國的行動相較於冷戰戰略是多麼不同。很顯然,我們必須加注一些限定條件和細微差別,但令人驚訝的是,這個比較竟然令人如此印象深刻。

本章的主要論點是,美國決策的僵化、沒有彈性,變成根深柢固的結構,這在美國處理軍事衝突的方式上特別明顯。即使美國在一些重要領域做出一百八十度大轉向可能是合理的,但僵化、不靈活的決策程序也會阻止它這麼做。

以國防預算為例,降低預算是合理的。如果美中之間爆發全面戰爭,實在令人難以想像(因為兩國都將被徹底殲滅),即使美中之間發生短暫的小衝突也不可行(因為這將導致雙方朝著全面戰爭的滑坡一路滑下去),對任何理性的戰略思想家來說,顯然這兩個大國間的地緣政治競賽結果不能以軍事手段解決。因此,美國增加軍事開支並不合乎理性,因為它已經有足夠武器摧毀整個中國好幾次。的確,減少美國的軍事開支,把新資源轉移至其他重要領域,例如科學技術的研發,才是理性的。

美國海軍有十三個航空母艦戰鬥群, 如果封存一個,或甚至三個戰鬥群,也不會損及美國國家安全。這樣做可以節省大量開銷。根據美國海軍上校亨利.韓德里克(HenryJ.Hendrix)的說法:「要購置和營運一個航空母艦戰鬥群是非常昂貴的。包括派駐母艦上的空軍聯隊、五艘水面作戰船艦和一艘快速攻擊潛水艇整個生命期的費用,再加上將近六千七百名官兵,要營運這樣一個戰鬥群,每天花費約六百五十萬美元。」

同樣地,很多其他軍事費用也可以削減,省下的經費可提供與中國進行地緣政治競爭的非軍事層面之用。許多年前(二○一一年),札卡瑞亞就頗有先見之明提出警告,認為美國軍事開銷已經膨脹到失控的地步:

五角大廈的預算已經連續十三年成長,這是前所未有的情況。二○○一年至二○○九年間,整體國防開銷從四千一百二十億美元上升到六千九百九十億美元,增加幅度達百分之七十,與韓戰以來任何時期相比都是大增幅加。包括用在伊拉克和阿富汗的追加支出,與冷戰期間美國平均國防支出相比,我們多花了兩千五百億美元。而冷戰期間,蘇聯、中國和東歐軍隊是一起對抗美國及其盟國的。過去十年,我們沒有嚴重的國家敵人, 美國的國防開銷卻從占全球國防支出的大約三分之一,大增至百分之五十。換句話說,我們花的國防經費比全世界其他國家統統加總起來還更多。

如果美國夠理性,就會少花一些國防經費。然而,實際上美國不可能降低國防開銷,因為採購武器的決策過程早已鎖死。即使選派一些最優秀的人才,如艾許.卡特(AshCarter)和吉姆.馬提斯(JimMattis)等人擔任國防部長,可悲的現實是,美國的國防部長不論多麼優秀,都無法降低國防支出。

為什麼不行?因為國防經費並不是經由完全理性的國家戰略,評估當前的地緣政治環境下美國需要什麼武器系統後才決定。武器系統之所以採購,是國防承包商一套複雜的遊說系統運作之後的結果;這些國防承包商很聰明地把軍備生產工廠分布到所有關鍵的國會議員選區去。因此,想要維護選區內就業機會的參眾議員們決定要替美國軍方生產哪些武器系統。溫斯洛.惠勒( WinslowT.Wheeler)在參議院和美國政府責任署(GovernmentAccountabilityOffice)服務三十年,負責國家安全相關事宜。他記錄下浪費的情況:

他們(參議院國防小組委員會)削減軍人待遇和備戰項目經費,以便增加國防部研發暨採購項目經費。這是最多專款的項目—並不是國會特殊利益項目—之所在。在研發方面,他們對五角大廈的要求再加撥三十九億美元,使這一部分由九百一十億美元上升為九百四十九億美元。採購方面,五角大廈要求一千三百零六億美元,他們加上四十八億美元。某些專款項目數字極大。有爭議的F35戰鬥機在好幾項專款項目中多了二十億美元,臭名昭彰的近岸作戰船艦(LittoralCombatShip)得到九億五千萬美元,C130運輸機沒有提出要求,也分配到六億四千萬美元。等等不一而足。

如此不合理又浪費公帑的國防支出繼續花下去的話,正好吻合中國的國家利益。美國把愈多經費花在根本不會用來對付中國的武器系統上,中國得到的好處就愈大。簡單來說,美國的軍事支出成為送給中國的地緣政治禮物。如果美國的國防支出是理性評估過後的結果,現在就應該來個一百八十度大轉向,必須聰明地削減,或甚至凍結美國的國防支出。然而,這種情況不會發生。就和前蘇聯一樣,目前的美國已經被不理性的過程綁死,無法脫身。

反過來說,中國軍方的手並沒有被國防遊說勢力綁住。他們可以做出理性的長期國防決定,以維持中國的安全。如果他們的思維僵固,只知機械性的反應,就會抄襲美國,試圖建立十三個航空母艦戰鬥群,若這麼做,絕對是愚蠢至極。因此,他們專注於採用軍事力量較弱一方會採取的戰略,進行不對稱作戰(asymmetric warfare)。

中國把預算花在尖端的陸基飛彈,這些飛彈可使美國的航空母艦戰鬥群完全失去作用。一艘航空母艦可能要花費一百三十億美元興建,中國的東風26(DF26)彈道飛彈,據中國媒體聲稱可以擊沉航空母艦,它的造價一枚只需幾十萬美元。新科技也有助於中國對抗航空母艦,哈佛大學教授提摩西.科爾頓(TimothyColton)告訴我,航空母艦面對超音速飛彈的威脅時,將變成坐以待斃的待宰羔羊,因為這些飛彈可以極快的速度,在不同的高度操作和飛行。

這種不對稱作戰的戰略是被美國人的行動逼出來的。陸伯彬(RobertRoss)詳述一九九六年台灣海峽發生危機的經過:「李登輝總統訪問康乃爾大學之後十個月期間,美國和中國就美國對台政策重啟艱苦談判。談判在一九九六年三月達到高潮,中國鎖定台灣附近為目標,以軍事演習和飛彈試射展現強大武力,美方的回應同樣戲劇化,派出兩個航空母艦戰鬥群。」柯林頓總統派遣兩個航空母艦戰鬥群趕到台灣海峽口,並威脅說要派它們通過台灣海峽。這使得中方醒悟,他們沒有力量抵抗美國的航空母艦戰鬥群。中國當時只能有一個理性回應:埋首開發,確保未來不再受美國威脅。

今天,任何一位美國總統若要派航空母艦穿越台灣海峽,都必須三思而後行。對中國軍方而言,它們將成為很容易進攻的目標。美國軍方用「反介入/區域拒止」(Anti-Access Area Denial, A2AD)這個名詞,形容中國的戰略是攻勢性質。在表達抗議的同時,也等於間接承認這是有效的。

中國在國防方面的理性,充分展現於他們決定不增加核武的庫存數量。美國有六千四百五十枚核彈頭;中國只有兩百八十枚。然而,如果兩百八十枚就足以嚇阻美國(或俄羅斯)對中國發動核子攻擊,幹嘛還多花錢增產?歐巴馬總統很聰明,籌畫了四次核子安全高峰會議和兩次「核不擴散條約」(Nuclear Non-proliferation Treaty, NPT)檢討會議,討論削減核武。雖然他可以談論核武議題,卻沒有權力把美國的核武數量削減到合理水平。中國領導人有這種權力,但也明智地運用這種權力。

美國如果降低介入費用浩大、身心痛苦又無必要的衝突,也將很合理的。蘇聯因為在一九八○年代介入阿富汗及支持越南入侵柬埔寨而被拖垮,美國雖然支持許多祕密行動來對付蘇聯的代理人,但它在當時(越戰之後)並沒有直接捲入任何重大衝突的地面作戰。這是明智的策略。

今日的美國卻背道而馳。陷入阿富汗戰局的是美國,不是蘇聯。美國花費數兆美元,卻眼睜睜看著介入阿富汗完全失敗。美國在二○○一年介入阿富汗,師出有名,因為賓拉登利用阿富汗為基地,發動對美國的九一一攻擊。實質上,包括中國和俄羅斯在內,全世界都支持美國動武。然而,如果美國柔軟、有彈性和理智,它應該是發動外科手術般的作戰,剷除掉阿富汗境內的蓋達組織( AlQaeda,又稱基地組織)成員,然後撤兵。傷害更強的是,美國並沒有採用務實的外交交涉解決阿富汗衝突。

二○○三年進軍伊拉克則根本師出無名,不論是就國際法或理性評估美國的國家利益,華府都不應該開戰。在這裡,美國又虛耗了數兆美元。

如果美國是由一群精明、有遠見的戰略思想家妥當管理,冷戰結束後,合乎邏輯的結果應該是,美國大幅減少介入國外衝突,它之所以介入許多這類衝突,是因為在地緣政治博弈中和蘇聯對抗。蘇聯垮了,美國就贏得很漂亮。美國應該抓住大勝的成果,從介入國外衝突抽身。可令人震驚的是,美國卻反其道而行。

約翰.米爾斯海默(John Mearsheimer)在其著作《大幻想:自由主義之夢與國際現實》(The Great Delusion: Liberal Dreams and International Realities)中有詳盡分析:

一九八九年冷戰結束,一九九一年蘇聯崩潰,美國崛起成為地球上最強大的國家。不意外地,柯林頓政府從一開始就擁抱自由主義的霸權,而小布希和歐巴馬政府也一路堅守此一政策。同樣也不意外,美國在這段時期介入無數次戰爭,而且幾乎在所有這些衝突中都沒有獲得有意義的成功。華府也扮演核心角色,造成大中東地區動盪不安,貽害生活在當地的人民。自由派的英國在這些戰爭中一直是華府忠心耿耿的助手,美國所造成的動亂,英國也難辭其咎。美國的決策者也扮演重要角色,為了烏克蘭與俄羅斯之間出現重大危機。在本書執筆時,此一危機尚無緩和跡象,根本不吻合美國的利益,更不用說,也不吻合烏克蘭的利益。

國會研究處(Congressional Research Service)是一個獨立機關,它曾經提出一份研究報告:〈 美國武裝部隊海外用兵實例,一七九八年至二○一八年〉(Instances of Use of United States Armed Forces Abroad,1798–2018)。如果美國聽從世界最大戰略思想機構的忠告,這份報告應該顯示,一九八九年之後美國減少了在海外介入的事例。但這份研究指出,在冷戰結束之前的一百九十年期間,美國部隊奉派參戰兩百一十六次,平均一年一點一次。可是,冷戰結束之後的二十五年期間,美國的海外軍事用兵案例大增,動用武裝部隊一百五十二次,平均一年六點一次。

是誰做的決定?這是全面評估美國的全球戰略優先次序後的結果嗎?中國如果處於相同處境,也會這樣做嗎?或者說,這純粹是「集體思維」(groupthink)的結果?所有證據都顯示是後者。甚且,證據清楚顯示,美國選民並不認可這種等級的積極海外用兵;這些任務有許多並未從法律上界定為戰爭,國會對海外用兵決策的監督,也降低到總統勉強作態,讓國會在形式上稍微辯論的地步。

美國會走向這種集體思維傾向,委實令人震驚,因為全世界再沒有其他國家像美國這樣,擁有如此眾多經費充足的戰略智庫。的確,沒有一個國家像美國這樣花大錢在智庫上。結果應該是能夠更深入周全思考才對,不料卻是相反,反而看不太到美國深入周全思考。很顯然,如果這些戰略智庫認為美國沒有注意日益浮現的戰略挑戰,他們的角色和責任就應該提出戰略警惕,向美國政界提出建議。

智庫彼此之間的競爭非常激烈。每個智庫裡面,從左翼到右翼,每一種不同政治光譜的意見都有。美國參與戰略思考工作的總人數非常多。這些人並不局限於在智庫工作的人,還有許多人在龐大的國家安全機構中工作,如國家安全會議、中央情報局、聯邦調查局、國家安全局等等。所有這些人都是生態系統的一部分,他們經常伴隨華府政黨輪替而在政府中流動出入。美國很明顯擁有全世界最大的戰略思想產業。回過頭來,這個戰略思想產業又出自地球上最自由的社會,這個社會鼓勵大膽的獨立觀點,以及不囿於傳統觀點的不同意見。理論上,沒有一個社會更能比美國免於集體思維的病症。

但是,集體思維已經控制華府看待中國的方法。中國雖在冷戰結束後的三十年中緩慢、穩定的崛起,但美國的戰略思想產業仍然分神困陷在各式各樣不必要的軍事干預裡,由於美國的思緒不集中,正好符合中國的戰略目的。

書籍介紹

本文摘錄自《中國贏了嗎?:挑戰美國的強權領導》,天下文化出版

作者:馬凱碩(Kishore Mahbubani)
譯者:林添貴

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  1. 大國不會容許周邊有敵對勢力的存在。
  2. 大國的選擇,總是以自身國家利益為優先。
  3. 處在大國周邊的小國,必須掌握先機、時時保持敏感度。

未來十至二十年,最重要且具有決定性關鍵的全球地緣政治競爭,無疑是美中地緣政治角力。美國不論誰當選總統,並不特別重要。因為驅動地緣政治力量不是政治人物,而是深層的結構牽引,本書對此有詳盡的討論。中國崛起後,已開始牽動美中之間的深層結構力量,可以預見它將會持續很長一段時間。

馬凱碩衷心希望台灣人民可以從本書受益,並希望可以幫助台灣小心、安全的挺過美中地緣政治角力必定掀起的險惡地緣政治浪潮。

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Photo Credit: 天下文化

責任編輯:潘柏翰
核稿編輯:翁世航