莫斯科對東盟的承諾言過其實?

莫斯科對東盟的承諾言過其實?
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我們想讓你知道的是

普京總統曾經聲言要跟東盟建立長遠夥伴關係,其實有多認真、在哪方向認真?要考察俄國「向東轉」,這是不能迴避的重要問題之一。

文︰王家豪(莫斯科國立國際關係學院碩士)、羅金義(香港教育大學社會科學系副教授)

2020年6月,俄羅斯與東盟的兩場交往交叠觀之,饒有趣味。17日俄羅斯駐東盟大使Alexander Ivanov跟諸國外長舉行視像會議,侃侃而談雙方如何合作推動後疫情時代各方面的復蘇,包括金融穩定、食物安全、供應鍊和連通性的恢復、市場開放、數碼經濟等等,認為應該聚焦在現有的區域組織去開展多邊主義合作(例如東亞峰會、東盟防長會議);他特別提到印尼外長Retno Marsudi的主張:在東盟應對傳染病的集體努力上,俄羅斯可以扮演「錨」的角色。

但不足十天之後,第36屆東盟峰會公佈主席聲明,對中國在南海的所謂歷史權利提出異議,卻將俄羅斯置於很是尷尬的位置,因為莫斯科對南海問題的所謂立場中立,說穿了其實是希望盡量保持戰略性模糊。普京總統曾經聲言要跟東盟建立長遠夥伴關係,其實有多認真、在哪方向認真?要考察俄國「向東轉」,這是不能迴避的重要問題之一。

戰略夥伴:東盟的希冀與俄國的言行

東南亞五國(印尼、新加坡、馬來西亞、菲律賓和泰國)於1967年成立東盟,奉行「反共」外交政策、視蘇聯為安全威脅,雙方缺乏聯繫。隨着蘇聯解體、意識形態之爭不再強烈,俄羅斯與東盟於1996年重新建立對話夥伴關係。與此同時,東盟進行擴張,吸納了越南、緬甸、老撾和柬埔寨等共產政權國家。

首屆「東盟—俄羅斯峰會」於2005年在吉隆坡舉行,標誌雙方關係提升至全面夥伴關係。六年之後,以促進東南亞地區安全合作的東亞峰會接納俄羅斯與美國為正式成員國(其他成員包括東盟及中國、日本、韓國、澳洲、新西蘭和印度);但一直到兩年前普京才首次出席東亞峰會,並且在第三屆「東盟—俄羅斯峰會」宣佈雙方締結戰略夥伴關係。

多年來,美國與中國主導着東南亞的發展,東盟諸國在軍事上依賴美國、經濟靠攏中國。不過近年在中美關係瀕臨破裂的形勢下,俄羅斯與東盟加強合作,背後固然蘊藏重要的戰略動機;而俄羅斯嘗試扮演的角色,又能否、怎樣跟東盟的動機磨合?

對於俄羅斯的戰略重心轉移至亞洲,主張平衡外交的東盟國家表示歡迎,希望被逼在美國和中國之間選邊站隊的壓力之下尋求喘息空間。東盟素來奉行「大國平衡」戰略,大國之間互相競爭,小國透過主動與不同大國交往來確保自身的戰略自主性,也希望阻止任何勢力成為區域霸主。看看東盟地區論壇的組合——東南亞國家希望美國參與更多地區事務,從而遏止中國崛起;但同時為中國和俄羅斯提供平台推動世界多極化,對美國「單極時刻」的正當性提出質疑。

由此,東盟既獲得美國的軍事保障,也受惠於中國經濟高速增長,一度左右逢源。不過隨着中美矛盾愈趨激烈,東盟承受着被迫選邊站隊的巨大壓力,曾經行之有效的平衡戰略深受考驗。那麼,俄羅斯更多地參與東南亞事務,對美中兩國發揮一點「軟制衡」作用,愈見重要。當美中都提防俄羅斯在東南亞乘機坐大,也許能減少雙方在區域內的磨擦,間接為東盟騰出戰略空間。

莫斯科多次表達東盟是重要的新興力量,有望成為多極世界的其中一極,支持「東盟中心性」,批評美國的印太戰略和「四方安全對話」(Quad)是將東盟邊緣化。俄羅斯提出的反調是「大歐亞夥伴關係」,聲稱顧慮了東盟的危機感,倡議建立以現有區域組織為基礎的合作網絡,尤其是東盟、歐亞經濟聯盟和上海合作組織之間的互動協作。

按克里姆林宮「向東轉」的戰略理念,東盟固然具有重要性。對俄羅斯而言,亞太地區區域組織的會籍關乎國家威望,象徵區內國家認同其大國地位。俄羅斯自信有資格加入所有亞太區域組織,而東盟則在東亞融合過程中扮演主導角色;因此,東盟支持它爭取成為各大組織的成員,作用重大;獲得了東盟地區論壇和亞太經濟合作組織會籍就是實例。

不過,俄羅斯於2005年申請加入東亞峰會,但東盟成員國之間一度未能達成共識,其中新加坡和印尼認為雙方仍缺乏實質關係,故此俄國曾經只能暫時以觀察員身份參與。

區域安全:俄國保持中立還是卸責?

更值關注的是,當俄羅斯素願得償成為東亞峰會正式成員之後,多年來都只是由總理梅德韋傑夫(Dmitry Medvedev)或外長拉夫羅夫(Sergei Lavrov)出席會議,總統普京極少亮相。相比之下,美國前總統奧巴馬鮮有缺席,任內曾五度參與峰會。

東亞峰會聚焦於戰略和區域安全議題,被視為構建未來東亞秩序的重要平台,東盟諸國對此極度重視,也藉以評估大國對東南亞的承諾。普京冷待東亞峰會,東盟自然對「向東轉」心存疑慮。歸根究底,莫斯科其實信奉「大國說了算」外交,不太熱衷參與多邊會議,認為不宜高估這些活動的影響力。

俄羅斯自詡為東亞爭端的誠實仲裁者,但由於在東南亞欠缺實際的軍事存在,地區影響力大打折扣。自2002年撤出越南金蘭灣軍事基地之後,它在南海的軍事部署已經乏善足陳,而其重啟基地的計劃亦遭到越方拒絕。雖然俄羅斯與越南舉行聯合軍演,與老撾有不少軍事技術合作,又慷慨資助緬甸購買俄製武器,但這些軍事聯繫比較暫時性和薄弱,不足以左右南海勢力分佈的現狀。

當俄國太平洋艦隊未能部署於南海,莫斯科近乎隔岸觀火,欠缺可觀的談判籌碼,在南海爭議中顯得被動,只能依靠外交手段來勸阻中國的南海行為。儘管莫斯科傾向減少東南亞的地緣政治張力和維持地區穩定,以便跟中國和東盟同時發展良好關係,但就缺乏足夠的銳實力來實踐目標。

換另一個角度看,俄羅斯的軍事存在薄弱,對東盟構成的威脅不大,在區域內牽涉較少利益衝突,與東南亞國家不涉及主權爭議,也不是南海爭議的聲索國,反而適合擔當爭議的調停者。然而,莫斯科對南海爭議採取「戰略性中立」,難免被一些東盟國家視為存心卸責,意在避免得失任何一方。與此同時,俄羅斯亦不太樂意介入調停南海爭議,重申自己無權干預相關主權糾紛,應該由各個聲索國通過對話解決爭端。

隨着俄羅斯跟中國提升關係,所謂「向東轉」和「中立性」在東南亞惹人疑竇;例如2016年9月俄軍與中國海軍在南海進行聯合軍事演習,不可能不挑動諸國神經。當莫斯科不願就中國的南海擴張行為東盟仗義執言,它們唯有依靠美國的軍事保障。

經貿潛力差強人意

參照斯德哥爾摩國際和平研究所的報告,過去20年間俄羅斯是東南亞國家的最大軍火供應國,佔其武器進口總額的26%,而當中六成源自越南近年由於人權問題爭議令美國與東南亞國家的關係有所轉變,為主張不干涉他國內政的俄羅斯帶來合作契機。例如菲律賓總統杜特爾特的掃毒行動構成人權問題,觸發美國拒絕向菲出售2.6萬支M4步槍,導致馬尼拉轉向俄國購買卡拉什尼科夫步槍。

雖然東南亞是俄羅斯軍火和能源的重要市場之一,但兩者的經貿關係難稱驕人。根據東盟秘書處2019年的數據顯示,俄羅斯只是東盟的第八大貿易伙伴,2018 年雙邊貿易額為200億美元,僅佔東盟總貿易額的0.7%;東盟的主要貿易伙伴包括中國(4,838億美元)、歐盟(2,882億美元)、美國(2,630億美元)和日本(2,317億美元)等。

俄羅斯與東盟的經貿合作潛力未能充分發揮,皆因雙方的連通性不足——兩地缺乏陸地邊界,加上俄遠東地區的基建落後,未能與亞太國家接軌,導致兩地貿易受到物流不便拖累。

此外,莫斯科憂慮俄製商品的競爭力不足,對於跟東盟締結自由貿易協議存有猶豫,畢竟其六成出口至東盟的貨品為石化燃料。俄羅斯主導的歐亞經濟聯盟目前已經跟越南和新加坡簽訂自貿協定,並正在跟印尼和柬埔寨進行相關談判,但與東盟的自貿區安排仍處於研究階段。

東盟—歐亞盟自貿區的可行性研究始於2016年,時任俄羅斯經濟部長烏留卡耶夫(Alexei Ulyukayev)曾披露東盟國家對歐亞盟的運作欠缺充分了解。另一方面,由於俄羅斯沒有與東盟建立自貿關係,所以未能參與後者主導的《區域全面經濟夥伴關係協定》。

俄羅斯「重雙邊、輕多邊」合作

隨着美中「新冷戰」彷彿山雨欲來,如果東盟在重大國際議題上保持一致立場,尤為重要。然而,東南亞各國對美國和中國的取態存在意見不一而足,例如越南與菲律賓傾向投靠美國陣營,印尼和馬來西亞主張與中國維持競合關係,柬埔寨密切依賴中國,老撾大手吸納中資投入的同時也愈來愈歡迎俄國的軍事支持。

俄羅斯素來從大國政治的角度看待區域組織,視之為大國展示實力的工具,也許早已預料東盟會陷入分歧;審時度勢之後,克宫將會寧願與東南亞各國發展雙邊關係,而不是與東盟之間的區域合作嗎?

近年俄羅斯跟東南亞一些非自由化國家在訊息空間方面的合作愈見緊密,例如菲律賓和馬來西亞就跟俄國政府的喉舌塔斯社和俄羅斯衛星通訊社簽定合約,為兩國的政府新聞專才提供訓練和資訊交換。

普京政府的虛假宣傳運動(disinformation campaign)「聞名」國際,克宫以雙邊交往之途推廣這種銳實力日漸深化,能否令它成功擺脫在區域內的邊緣位置?又將會對東南亞的區域安全形勢造成什麼影響?

責任編輯:Alvin
核稿編輯:Alex


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圖表_2
photo credit:VI College價值投資學院
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