美國建國先賢是如何討論出獨一無二的「選舉人團」制度?

美國建國先賢是如何討論出獨一無二的「選舉人團」制度?
Photo Credit: Reuters / 達志影像

我們想讓你知道的是

美國跟許多其他近代民主國家很不同的地方,各州原先是英國個別不同的殖民地,而美國是由不同的州組合起來的聯邦國家,而不是一個民族國家按地域劃分成不同的行政單位。因此在聯邦政府的組成上,如何平衡各州之間的利益成為一大課題。

文:馮卓健(美國聖路易大學美國歷史博士)

每次美國大選都會有人詬病美國選舉總統的選舉人團制,在選前台灣也不乏說明美國選舉人團制的文章。民主、共和、自由、平等這些概念,在我們的教科書跟大眾的論述上常常混為一談,但其實各有各的內涵,有時也會互有衝突。

有些人以現代民主一人一票的原則來批評美國選舉總統的制度,如果單單以一人一票和票票等值的原則來看,選舉人團制確實不太符合現代民主的標準,但我們可以回到制憲會議的討論上來看,到底這個制度是怎麼產生的,之後可以重新思考這個制度。

首先,為什麼要有總統?1787年的制憲會議的源起,是1776年美國宣布獨立後所制定的《邦聯條款》,無法有效地管理這個由各州所聯合的國家。

在《邦聯條款》下,大陸會議是各州聯合組成的機構,但是雖然大陸會議有締約的權力,像是與英國簽訂《巴黎條約》,但是卻沒有能力履約。大陸會議缺乏協調各州歧見所需的權力,也無權課稅,這造成了剛建國的美國宛如多頭馬車,所謂的聯合只是徒具形式而已,所以大陸會議才決定由各州派代表前往費城舉行這場會議。

會議的宗旨起初只是修改條款,但各州代表很快地決定要重新制定憲法。代表們還簽了保密條款,在會議完成之前,不得向外透露會議中所討論的事項,以免受到新聞跟輿論的左右,或是徒生枝節。這個會議對外人來說是秘密進行的。

這些代表討論行政權時,曾經討論行政權是應該掌握在一個個人的手上,還是一個群體的手上。他們最後決定這個國家的行政元首應該是一個個人,於是總統這個職位就這樣出現了。

各種選舉總統的方案

下一個問題是,那要怎麼選出這個總統?來自賓州的詹姆斯・威爾遜(James Wilson)主張由人民普選。那這個問題在哪裡呢?首先,人民有這個知識跟智能可以做出正確的判斷選出總統嗎?當時這些代表並不認為人民有這樣的能力。

所謂的「民主」(democracy)在當時並不是一個正面的詞彙,而是代表著暴民、混亂、平庸。除了不相信人民素質之外,另一個問題在於當時資訊的流通比較緩慢,一般人民的知識也比較侷限於當地,因此這些代表們不相信一般人民能夠了解來自其他州的候選人的品格和特質,他們認為如果由人民直接來投票,最後這些人民會傾向投給他們本州的人,這樣會使得總統人選幾乎會完全從像維吉尼亞這樣的大州出身。

因此,當時支持威爾遜這個計畫的人屈指可數。在後面的討論中,威爾遜幾乎是唯一一個支持由人民直選的代表。

維吉尼亞方案中,主張總統由國會選出,因為他們認為行政權的作用在於確保執行立法機關的法律。但是這個方案也遇到問題,因為這給予國會太多的權力了。而且,這會讓總統為了確保當選,完全配合國會甚至是諂媚國會,讓權力分立的原則無法實行。

另一個問題是,要怎麼由國會選呢?南卡的約翰・拉特利奇(John Rutledge)主張由參議員這些最精選也最遠離平民的人來選,如果由參議院選,那麼大州會反對,因為在參議院中大州與小州的票數同樣都是兩票。而且對於像威爾遜這樣的人來說,他希望總統能夠代表人民的聲音,但是參議院當時在設計上並不是由人民直選的,所以許多代表認為由參議員來選舉總統並不合理。

麻州的蓋瑞(Elbridge Gerry)、德拉瓦州的貝德福德(Gunning Bedford),以及其他一些南卡和喬治亞州的代表想要保留各州的權力,而提出了一些由各州的議會選舉總統的提案,但這些提案被像麥迪遜這樣的國家主義者反對。他們認為這樣會使總統成為各州利益之間的權力掮客,而無法代表一個統一的國家。

威爾遜之後提出了一個接近現在這個複雜制度的提案,他提出將各州劃為不同的選區,各選區由投票者選出選舉人,由這些選舉人選出總統。這個方案讓總統由較有知識的菁英選出,但至少這些選舉人是由人民所選出來的人選。這樣的制度的另一個好處是讓總統的遴選獨立於國會之外,也就可以避免總統跟國會直接的利害關係。

然而這樣的提案還是被否決了,路德・馬丁(Luther Martin)提出了一個修正的方案,由各州的議會而非平民指派選舉人來選舉總統,這樣一方面將選擇的權力完全放在較有知識跟能力的菁英上,另一方面也得以讓州扮演選擇總統過程中的重要角色,這個提案也同樣被否決。雖然與會代表對於由國會選舉總統還是有很多疑慮,但還是回到由國會選舉的選項。

這樣的掙扎其實也反映了對於總統角色的不同觀點。對於像康乃狄克州的謝爾曼(Roger Sherman)這樣的代表而言,總統應該執行國會的意志,所以應該由國會選出。但對於賓州的莫里斯(Gouverneur Morris)跟威爾遜而言,總統應該是全國人民的代表,不能只是立法機關的產品。

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美國制憲會議|Photo Credit: Howard Chandler Christy@Wiki Public Domain

代表考量的關鍵概念

從這整個討論的過程可以看出幾個關鍵的概念:首先是菁英跟平民的對比。制憲者並不相信平民有能力可以做出有智慧的選擇,像這樣菁英式的理念讓多數代表無法同意由人民來直選。

此外,這些代表也擔心平民視野的偏狹,會讓他們偏心自己本州的政治人物。這個課題在討論的過程中不斷出現,也反映在威廉森(Hugh Williamson)提出由人民直選,但每個人有三票,只有一票可以投給自己本州的人。麥迪遜擔心這樣會有人故意將另外兩票投給外州名不見經傳的人,以確保自己投的本州人會當選。這個考量也反映在最後定案的憲法中,每個選舉人是可以投出兩票的,而且規定其中至少有一票不能投給本州的居民。

其次就是州跟國家之間的關係。有些代表希望州在這個過程中能夠保有權力,有些代表則希望這個職位是全國性的,而不要成為各州利益比拚的戰場。

這一點展現了美國跟許多其他近代民主國家很不同的地方,各州原先是英國個別不同的殖民地,而美國是由不同的州組合起來的聯邦國家,而不是一個民族國家按地域劃分成不同的行政單位。因此在聯邦政府的組成上,如何平衡各州之間的利益成為一大課題。

也因此當最後選擇採用選舉人制時,名額充滿了妥協的意味,將代表各州平等的參議員人數(每州兩人)加上各州按照人口(包含將奴隸視為五分之三個人)所分配到的眾議員人數,來決定各州選舉人的人數。這樣一來,大州還是能有較多的選舉人,而小州也可以得到比他們的人口數所賦予的更多的影響力。而且,各州選出的選舉人的方式也由各州自行決定,反映了各州自主的權力。

值得一提的是,雖然以選舉人的名額來說,大州仍然佔著優勢。但是如果候選人無法拿到過半數的選舉人票,最終還是要由國會來選舉。當初在設計這個制度時,規定需要得到過半數的選舉人票才能夠當選總統。

但制憲者其實普遍認為除了華盛頓(George Washington)之外,應該沒有什麼人可以在全國範圍之內得到過半數的選舉人票,所以他們預期在大部分的情況下,最後還是得回到國會來決定總統的人選,而決定的方式是由眾議院投票選出,然而並不是每名眾議員都有一票,而是每州的眾議員需要一起決定一票,也就是說回到一州一票的狀況。

之所以選擇眾議院,是因為當時參議院並不是人民直選的,所以在制憲時決定將這個第二階段選舉總統的權力放在眾議院。然而人算不如天算,這些制憲者沒有算到的是,全國性的政黨發展的比預期的要快要強大,所以選舉人很快就開始按照黨派投票,沒有出現他們所預期的票數難以集中的狀況,也因此鮮少出現由國會決定的場面。

唯一一次由國會決定的是1824年的大選,由於當時聯邦黨已經式微,美國處於一黨(民主共和黨)獨大的情況,所以同時有多名民主共和黨的代表參選總統,才使得無人可以拿到絕對多數的選舉人票。

那一次約翰・昆西・亞當斯(John Quincy Adams)跟亨利・克萊(Henry Clay)在進入國會選舉的階段時聯合起來,讓原本在第一階段中拿到最多選舉人票的安德魯・傑克森(Andrew Jackson)飲恨落選。傑克森便成立了民主黨,在四年後捲土重來打敗了亞當斯的全國共和黨。各個政黨開始採取初選制度,也就避免了多人同時代表一黨的情況經常發生。

小結

選舉人制是個妥協的產物。雖然很多人認為這個制度並不符合「一人一票,票票等值」的民主觀念,但是正如前面提過的,美國是由不同的州組合起來的聯邦國家,而不是一個民族國家按地域劃分成不同的行政單位。所以要說服大多數的州,贊同改以普選的方式選舉總統恐怕不是一件容易的事。

從另一個角度來看,以現在鄉村地區一面倒倒向共和黨,都會區一面倒倒向民主黨的情況,如果真的改成人民普選,恐怕聯邦政府的政策會更加偏向都會地區,而鄉村地區的利益會更不受重視,這樣的失衡恐怕也不盡然是一件好事。

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責任編輯:羅元祺
核稿編輯:翁世航