美國債台高築的赤字,將是維持世界霸權地位的隱憂

美國債台高築的赤字,將是維持世界霸權地位的隱憂
Photo Credit: Reuters / 達志影像

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疫情爆發期間,美國國債再創新高,這樣的數字到底意味著什麼?對美國以及國際趨勢的未來又可能帶來什麼影響?這是國家安全利益與美國國際地位唇齒相依的台灣,不可以不關心的議題。

紐約中央圖書館旁,豎立著一座巨大的時鐘,不過時鐘上計的不是時間,而是美國的國債(national debt)。

所謂的國債也就是聯邦政府累積的財政赤字,根據美國投資網站「the balance」,四分之三的國債由大眾、私人企業、外國政府持有,也就是所謂的公債(public debt)。今(2020)年美國政府為了紓困疫情所造成的民生、經濟災害,大量借貸以發放刺激方案,四月時,美國的國債已來到國內生產總值(GDP)的1.22倍

換句話說,美國一整年的總產值也無法償還目前的債務,和其他已開發國家相比,該比例比美國高的也只有葡萄牙、義大利、希臘和日本。十月時,國債之鐘上的數字再創新高,來到27兆美元,為二戰以來最高。

舉債這麼高怎麼辦?降低紓困金有用嗎?

連連創新高的美國國債令人擔憂,也讓人直觀地想到直接減少發放紓困金,但「是否該為了減少負債而在此時停止舉債」,許多經濟學家卻是持反對意見的。

畢竟美國目前所碰到的經濟問題是直接影響人民民生與生計的,若為了降低國債而犧牲人民生計、不顧面臨歇業危機的企業、商家,反而是對經濟更大的破壞,將擴大貧富差距、人口外移、減損國家生產力和經濟流動率,對國安、國家發展造成更長久、更致命的危害。因此不論以長期或短期來看,在現階段透過舉債來紓困都是更為明智的決定。

更何況,美國的高國債也不是因為疫情所造成,事實上,早在疫情爆發前,美國國債就連連創下新高。

根據世界貨幣基金組織,美國在這場疫情中的舉債數字,對長期累積的債務並無太大影響。追根究柢,造成美國鉅額國債的,是逐年攀升的社會安全網(Social Security)、醫療保險(Medicare 和 Medicaid)支出,以及無法幫助減緩負債的減稅措施。

所謂的社會安全網支出,是包括了退休金以及各項補助、補償金等,目前佔聯邦總支出的23%,再加上24%的醫療保險支出,就接近了整體財政支出的一半。隨著美國高齡化,越來越多的戰後嬰兒潮世代開始申請領取退休金、醫療費用上升,相關預算在未來的支出占比只會升不會降。

於此同時,債務利息也是一項支出,目前債務利息約佔美國聯邦總預算的8%,隨著債務增加,利息也勢必將增加。根據美國國會預算辦公室(CBO)報告,美國國債在2050年恐怕將來到接近GDP的兩倍,而國際貨幣基金十月出版的報告中,就警告美國必須要減少財政赤字。

債台高築的兩大隱憂:對美信任與美國國力

類似於個人理財,當即時且必要的支出又再上升時,壓縮到的就是投資支出。若將同樣的觀念套用在美國身上就會發現,不停升高的社會安全網、醫療保險,以及債務利息的支出,將壓縮的就是美國的國防、教育研究、基礎建設以及國際投資等可支配的預算。

而當以上的支出比例下降,將危害到的,就是美國的生產力以及國力了。就有國際關係學者提出擔憂表示,當美國在國防、外交、國際人道救援的預算降低時,將危及其國際領導地位;《多極世界衝擊》作者歐蘇利文(Michael O’Sullivan)也在書中表示,美國好好升級基礎建設,以及教育、人民健康等無形建設,才是真正能夠讓美國經濟體質轉為強健,並有能力因應下一場經濟衰退的措施。

當然,也有人提倡繼續借貸以確保支出,畢竟縱使美國現在深陷疫情帶來的經濟泥沼,發放的債券仍舊被世界各地的投資人買單,換言之,各地的投資人對於美國經濟體依舊抱有信心,相信美國政府有能力還款。不過當國債數字持續上升到一個程度,各國投資人開始擔憂美國的償還能力,美國國債就將失去價值,屆時美國的經濟,乃至於國際霸權地位,都將面臨更大一波衝擊。

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重視永續的財務政策

身為全球霸權的美國該如何面對居高不下的財政赤字,將影響國際脈動。而目前被提出的方案也相當多元,例如川普(Donald Trump)任內的減稅方案,是希望透過降低人民或企業的稅務花費,進而促進經濟流動、提升國家生產力。不過,根據美國國會預算辦公室的估計,該法條雖能將在未來十年內帶動年度GDP增長將近1%,但也會增加年度預算赤字約1.8兆美元。

美國國會底下的政府問責署(英語:Government Accountability Office,簡稱GAO)指出,美國現有的兩條財政規條,面對當今的國債問題都不夠用。

首先是《隨收隨付法》(Pay-As-You-Go,簡稱PAYGO),即每當政府增加大筆開支時,就必須在其它項目上削減開支或增稅。不過該法僅適用於直接變更支出和收入的法律,不適用於人口變化或其他經濟和技術因素帶來的財政影響,更何況國會也經常無視隨收隨付制的法條。

再來是2011年通過的《預算控制法》(Budget Control Act,簡稱BCA),其中包含了自動減少財政支出的機制,然而該法規可以管範圍只占總支出的30%,而且國會一再提高自動減支的上限,這些上限更將在2021年後終止。此外,GAO表示,其他針對美國債務的規定,僅是限制財政部的借取權力,而不是直接限制國會制定預算的立法權利,因此要改變美國的債務問題,勢必需要將焦點轉回國會。

GAO今年就發表了國家財政健康告,指出美國必須在法律中加入財政以及預算規定,其中包括明定預算盈餘、制定民眾持有國債占總GDP的比例,以及加入周期調整規則(Cyclically Adjusted Rules,透過GDP預測經濟起伏,進而調整預算)等。

不過位在華府的跨黨派、非營利組織「美國聯邦預算問責委員會」(Committee for a Responsible Federal Budget)對此指出,這些規則可以是實質的規則,甚至像其他國一樣寫進憲法,也可以僅是個政治承諾。前者仰賴跨黨派以及民眾清楚認知到高國債的隱憂,並下定決心做出改變,後者只需要政治人物對選民說故事、畫大餅,前者的前期作業雖艱難,卻才真正符合美國的長期利益,後者則反之。

美國社會能否意識到國債對國力帶來的阻礙,並在這場疫情後,積極面對極高的國債,是美國面對現實能力的一大考核。

責任編輯:羅元祺
核稿編輯:翁世航