世界盡頭的角力:挪威的北極政策,如何撼動俄羅斯與北約的「囚徒困境」?

世界盡頭的角力:挪威的北極政策,如何撼動俄羅斯與北約的「囚徒困境」?
Photo Credit: Reuters / 達志影像

我們想讓你知道的是

俄羅斯與挪威的關係未來會往何處發展,很大程度將取決於北大西洋公約組織在挪威對外政策中的重要性,而斯瓦巴群島的爭議又將在其中扮演舉足輕重的角色。

北極在國際關係的討論中,長久以來被認為是「現實政治」的例外區域,北極在現實主義的競爭思維對國際政治的強勢支配之下,始終維持著和平與穩定。然而,近年來無論是北極國家或非北極國家,均增加對北極地緣政治與經濟利益的關注,引發學界對於「北極例外論」前景的憂心。

事實上,雖說各國確實未曾為了爭奪北極而兵戎相見,但不代表相關國家為釐清北極領土主權歸屬所做的外交與法律攻防從不存在,而隨著北冰洋常年冰持續消融,未來預計將有更多過去塵封在冰層中的島嶼和礁岩浮上水面。而國際社會在歷史上,對北極領土主權最著名的安排便是1920年的《斯瓦巴條約》(Svalbard Treaty,舊稱為《關於斯匹次卑爾根群島行政狀態條約》)。

斯瓦巴群島坐落北極圈內、位於挪威本土的西北方。斯瓦巴群島自十六世紀被荷蘭極地探險家威廉・巴倫支(William Barents)發現後,成為各國捕鯨人季節性的捕魚地。隨後群島在十九世紀又被發現藏有大量煤炭,使得島上開始出現以礦藏地為中心的聚落。

然而,隨著群島上的跨國活動日益頻繁,貿易與礦權糾紛也開始增加,在涉及各國權利義務的同時有一個大前提勢必得先解決,那就是群島的主權歸屬。

因此,列強在第一次世界大戰結束後的凡爾賽會議上簽訂了《斯瓦巴條約》,將群島主權劃歸挪威,但條約締約國的國民與企業得以平等地自由進出群島,並在島上享有捕魚、狩獵、採礦、甚至定居的權利。而身為戰勝國的中華民國,亦由段祺瑞的北洋政府派遣代表簽署約文。

自冷戰開始,挪威與蘇聯便開始因為漁權與礦權問題有過多次爭議,新俄羅斯獨立後甚至也有因漁權問題演變為外交爭端的事例。隨著2014年克里米亞事件的爆發,俄挪之間的圍繞著群島的爭議持續升級,俄羅斯對於「周邊爭議領土的野心」更被包含北約在內的西方世界放大檢視,以避免其成為「北極圈內的克里米亞」。

但對於俄羅斯而言,斯瓦巴群島的爭議或許將提供身為「域外政治軍事同盟」的北約,一個涉入北極區域事務的藉口。而這一切必須由《斯瓦巴條約》的爭議談起。

《斯瓦巴條約》的爭議

《斯瓦巴條約》共有十條約文,第一條便言明挪威對斯瓦巴群島享有「完全且絕對的主權」,解決了群島的法律地位問題。然而,該約除了第一條確定挪威與群島的法律關係外,大多數的約文看來都像在對挪威主權的限制。

例如,所有締約國的公民與企業均得平等地自由進出群島,並在群島的領土與領海內享有捕魚、狩獵的權利(第二條),也可以從事海洋、工業、礦業或商業行為(第三條),並得以在島上擁有財產與採礦權(第七條),惟須遵守挪威國內法的規範。

至此出現《斯瓦巴條約》的第一個爭議,就是上述權利義務可以擴及的實際範圍。《斯瓦巴條約》訂定時的時空背景對於「領海」的認定是3海里,而非今日的12海里,也由於該約定力的時間早於1982年《聯合國海洋法公約》,約內也未曾出現對於群島的專屬經濟區的規範。

但挪威政府在2003年單方面將斯瓦巴群島的領海擴展至12海里,引起諸多締約國的反彈,至今也僅有加拿大和芬蘭給予承認,而是否在對群島宣稱專屬經濟區,更是直接挑戰了挪威的主權與國家利益。

儘管如此,從挪威官方所公佈的《關於斯瓦巴未來的白皮書》(White paper on the future of Svalbard)等文件可以發現,挪威認為自己擁有對群島領域內的各國人民與企業行使主權的特有權利,再加上挪威有義務保護斯瓦巴群島的生態環境,因此自1977年在斯瓦巴群島周邊設置200海里的「捕魚保護區」(Fishery Protection Zone,簡稱FPZ)開始,挪威政府基於「生態保護」的主權行使,便時常與其他締約國的經濟權利相衝撞。

而第二項爭議則肇因於該約的第九條,挪威同意不會在斯瓦巴群島的領土或領海內建立或允許建立任何海軍基地,也不會在上開區域建築任何防禦工事,以避免斯瓦巴群島淪於軍事用途,外界通常將第九條理解為國際社會對斯瓦巴群島的「軍事限制」。

對挪威而言,第九條禁止了所有締約國在島上的軍事活動,但前段提及的主權特有權利,卻讓挪威的武裝部隊和海巡單位得以非常駐性地巡弋斯瓦巴及周邊海域。挪威作為北大西洋公約組織的一員,對領土的防衛義務更使得北約憲章第五條的集體安全概念進一步涵蓋了斯瓦巴群島,引起非北約國家——尤其是俄羅斯——的強烈抗議。

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挪威試圖強化主權:島上活動受阻多次引發俄挪關係緊張

俄羅斯與挪威之間關於斯瓦巴群島最常見的爭端便是漁權問題。挪威於1977年所設立的「捕魚保護區」可以說是《斯瓦巴條約》和《海洋法公約》的調和。挪威一方面避免直接設立《海洋法公約》所規範的專屬經濟區,直接排除其他國家的經濟權利,另一方面出於對生態的保護,加強取締非法捕魚船隻。

隨著斯瓦巴群島周邊海域的漁業資源在1990年代銳減,挪威海岸防衛隊進一步收緊在捕魚保護區的執法,使得俄挪雙邊關係在1998、2001、2005和2011年多次因漁權爭議上升至外交爭端。(註1)同樣地,挪威本欲於2001年頒布《斯瓦巴環境保護法》(Svalbard Environmental Protection Act),但俄羅斯認為此法將危害締約國在島上的開礦權而表示嚴正抗議,儘管有所推遲,但環境保護法仍於2012年正式為挪威國會所通過。