世界盡頭的角力:挪威的北極政策,如何撼動俄羅斯與北約的「囚徒困境」?

世界盡頭的角力:挪威的北極政策,如何撼動俄羅斯與北約的「囚徒困境」?
Photo Credit: Reuters / 達志影像

我們想讓你知道的是

俄羅斯與挪威的關係未來會往何處發展,很大程度將取決於北大西洋公約組織在挪威對外政策中的重要性,而斯瓦巴群島的爭議又將在其中扮演舉足輕重的角色。

北極在國際關係的討論中,長久以來被認為是「現實政治」的例外區域,北極在現實主義的競爭思維對國際政治的強勢支配之下,始終維持著和平與穩定。然而,近年來無論是北極國家或非北極國家,均增加對北極地緣政治與經濟利益的關注,引發學界對於「北極例外論」前景的憂心。

事實上,雖說各國確實未曾為了爭奪北極而兵戎相見,但不代表相關國家為釐清北極領土主權歸屬所做的外交與法律攻防從不存在,而隨著北冰洋常年冰持續消融,未來預計將有更多過去塵封在冰層中的島嶼和礁岩浮上水面。而國際社會在歷史上,對北極領土主權最著名的安排便是1920年的《斯瓦巴條約》(Svalbard Treaty,舊稱為《關於斯匹次卑爾根群島行政狀態條約》)。

斯瓦巴群島坐落北極圈內、位於挪威本土的西北方。斯瓦巴群島自十六世紀被荷蘭極地探險家威廉・巴倫支(William Barents)發現後,成為各國捕鯨人季節性的捕魚地。隨後群島在十九世紀又被發現藏有大量煤炭,使得島上開始出現以礦藏地為中心的聚落。

然而,隨著群島上的跨國活動日益頻繁,貿易與礦權糾紛也開始增加,在涉及各國權利義務的同時有一個大前提勢必得先解決,那就是群島的主權歸屬。

因此,列強在第一次世界大戰結束後的凡爾賽會議上簽訂了《斯瓦巴條約》,將群島主權劃歸挪威,但條約締約國的國民與企業得以平等地自由進出群島,並在島上享有捕魚、狩獵、採礦、甚至定居的權利。而身為戰勝國的中華民國,亦由段祺瑞的北洋政府派遣代表簽署約文。

自冷戰開始,挪威與蘇聯便開始因為漁權與礦權問題有過多次爭議,新俄羅斯獨立後甚至也有因漁權問題演變為外交爭端的事例。隨著2014年克里米亞事件的爆發,俄挪之間的圍繞著群島的爭議持續升級,俄羅斯對於「周邊爭議領土的野心」更被包含北約在內的西方世界放大檢視,以避免其成為「北極圈內的克里米亞」。

但對於俄羅斯而言,斯瓦巴群島的爭議或許將提供身為「域外政治軍事同盟」的北約,一個涉入北極區域事務的藉口。而這一切必須由《斯瓦巴條約》的爭議談起。

《斯瓦巴條約》的爭議

《斯瓦巴條約》共有十條約文,第一條便言明挪威對斯瓦巴群島享有「完全且絕對的主權」,解決了群島的法律地位問題。然而,該約除了第一條確定挪威與群島的法律關係外,大多數的約文看來都像在對挪威主權的限制。

例如,所有締約國的公民與企業均得平等地自由進出群島,並在群島的領土與領海內享有捕魚、狩獵的權利(第二條),也可以從事海洋、工業、礦業或商業行為(第三條),並得以在島上擁有財產與採礦權(第七條),惟須遵守挪威國內法的規範。

至此出現《斯瓦巴條約》的第一個爭議,就是上述權利義務可以擴及的實際範圍。《斯瓦巴條約》訂定時的時空背景對於「領海」的認定是3海里,而非今日的12海里,也由於該約定力的時間早於1982年《聯合國海洋法公約》,約內也未曾出現對於群島的專屬經濟區的規範。

但挪威政府在2003年單方面將斯瓦巴群島的領海擴展至12海里,引起諸多締約國的反彈,至今也僅有加拿大和芬蘭給予承認,而是否在對群島宣稱專屬經濟區,更是直接挑戰了挪威的主權與國家利益。

儘管如此,從挪威官方所公佈的《關於斯瓦巴未來的白皮書》(White paper on the future of Svalbard)等文件可以發現,挪威認為自己擁有對群島領域內的各國人民與企業行使主權的特有權利,再加上挪威有義務保護斯瓦巴群島的生態環境,因此自1977年在斯瓦巴群島周邊設置200海里的「捕魚保護區」(Fishery Protection Zone,簡稱FPZ)開始,挪威政府基於「生態保護」的主權行使,便時常與其他締約國的經濟權利相衝撞。

而第二項爭議則肇因於該約的第九條,挪威同意不會在斯瓦巴群島的領土或領海內建立或允許建立任何海軍基地,也不會在上開區域建築任何防禦工事,以避免斯瓦巴群島淪於軍事用途,外界通常將第九條理解為國際社會對斯瓦巴群島的「軍事限制」。

對挪威而言,第九條禁止了所有締約國在島上的軍事活動,但前段提及的主權特有權利,卻讓挪威的武裝部隊和海巡單位得以非常駐性地巡弋斯瓦巴及周邊海域。挪威作為北大西洋公約組織的一員,對領土的防衛義務更使得北約憲章第五條的集體安全概念進一步涵蓋了斯瓦巴群島,引起非北約國家——尤其是俄羅斯——的強烈抗議。

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挪威試圖強化主權:島上活動受阻多次引發俄挪關係緊張

俄羅斯與挪威之間關於斯瓦巴群島最常見的爭端便是漁權問題。挪威於1977年所設立的「捕魚保護區」可以說是《斯瓦巴條約》和《海洋法公約》的調和。挪威一方面避免直接設立《海洋法公約》所規範的專屬經濟區,直接排除其他國家的經濟權利,另一方面出於對生態的保護,加強取締非法捕魚船隻。

隨著斯瓦巴群島周邊海域的漁業資源在1990年代銳減,挪威海岸防衛隊進一步收緊在捕魚保護區的執法,使得俄挪雙邊關係在1998、2001、2005和2011年多次因漁權爭議上升至外交爭端。(註1)同樣地,挪威本欲於2001年頒布《斯瓦巴環境保護法》(Svalbard Environmental Protection Act),但俄羅斯認為此法將危害締約國在島上的開礦權而表示嚴正抗議,儘管有所推遲,但環境保護法仍於2012年正式為挪威國會所通過。

另一起引發挪威與其他《斯瓦巴條約》締約國間外交齟齬的事件,乃是2017年9月20日挪威政府突然宣布將島上的斯瓦巴國際機場下修成「國內級」,致使國際航班不再能直飛斯瓦巴,只能繞道挪威的其他國際機場再轉國內航班到斯瓦巴。其他締約國質疑此政策是對《斯瓦巴條約》賦予平等自由進出島嶼之權利的違反,但挪威方面則認為是出於對經營成本和環境保護的考量。

挪威政府的舉措,試圖彰顯該國對斯瓦巴群島優越於其他國家的絕對主權,儘管俄羅斯與挪威因為1974年的一項協議保障了俄羅斯飛機繼續使用斯瓦巴機場的權利,但俄羅斯仍對挪威政府的這項決定大肆抨擊,認為這不僅與《斯瓦巴條約》相抵觸,更嚴重影響俄羅斯進行科研與旅遊的權利。而不像俄羅斯仍能繼續使用機場,原先於斯瓦巴機場設有國際航班的國家(如芬蘭)可能就得蒙受巨大損失。

此外,隨著俄羅斯與西方國家的關係在克里米亞危機後盪至谷底,歐盟與挪威開始針對俄羅斯若干高階官員祭出旅遊禁令等制裁措施。2015年4月18日,時任俄羅斯副總理的羅格辛(Dmitry Rogozin)在未事先知會挪威當局的情況下突然造訪斯瓦巴群島,但由於羅格辛高列在制裁名單當中,奧斯陸當局在知情後傳喚俄羅斯駐挪大使對羅格辛的造訪表示遺憾,並再次強調「斯瓦巴群島並不歡迎被制裁的人員」。

羅格辛在造訪斯瓦巴時,他除了是俄羅斯的副總理,他更出任俄國「北極發展國家委員會」(State Commission for Arctic Development)的主席。事實上,「北極發展國家委員會」是在羅格辛出訪的前一個月才成立的聯邦單位,負責協調中央各行政部會與地方單位的資源與分工,可謂俄羅斯北極戰略的核心單位,代表著俄羅斯行政統合的成果。

因此,挪威對羅格辛造訪的強烈反應,不僅使俄挪的雙邊關係降至2010年雙邊海域劃界條約簽訂後的新低點,更加深雙方在北極地緣政治上的矛盾。

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普亭(左)與羅格辛(右)|Photo Credit: Reuters / 達志影像

「斯瓦巴爭議」的背後是俄羅斯與北約的「囚徒困境」

挪威的對俄北極政策自1990年代至今呈現出「恫嚇與再保證」(deterrence and reassurance)的雙重性質;換言之,面對俄羅斯,挪威會隨著國際環境的變動時而強調現實主義的強硬、時而重視外交管理的溝通、時而著重自由制度主義的合作。

2000年初期是俄挪北極關係進展最快速的時候,甫上任的俄羅斯總統普亭(Vladimir Putin)對北極經濟發展的重視與挪威「勞工黨-中央黨-社會黨」聯合政府的政策導向不謀而合,雙方開始在經濟、環境、核安全、漁業、海上搜救和人民交流等領域有所合作。

雙方關係的高峰於2010至2014年間達到頂峰。首先,時任俄羅斯總統的梅德韋傑夫(Dmitry Medvedev)與挪威的史托騰伯格政府(Jens Stoltenberg)於2010年簽訂了劃時代的《關於在巴倫支海和北冰洋的海域劃界與合作條約》(Treaty between the Kingdom of Norway and the Russian Federation concerning Maritime Delimitation and Cooperation in the Barents Sea and the Arctic Ocean),解決雙方多年來的海域劃界爭議(但斯瓦巴爭議懸而未決)。

此外,挪威國家石油公司(Statoil)更與俄羅斯石油公司(Rosneft)於2012年達成共同開發協議,計畫共同勘探巴倫支海與鄂霍次克海的豐富資源。

然而,2014年的克里米亞危機改變了雙方合作的善意基礎,挪威的對俄政策也開始由「再保證」向「恫嚇」的一端擺盪。挪威國家石油公司與俄羅斯石油公司的共同開發案,僅鑽探了兩處測試性油井即於2016年宣告終止,隨後便陸續出現上個部分所提到環繞著斯瓦巴群島的爭議。

真正牽動雙方地緣敏感神經的是挪威政府於2016年公布的《關於斯瓦巴未來的白皮書》中,先提到了北約組織的集體安全機制適用於斯瓦巴群島,隔年美國便派遣多達700名陸戰隊員常駐挪威。

對俄羅斯而言,這不僅是俄挪關係——或是俄美挪三邊關係——的變化,而是北約將有可能以挪威與斯瓦巴群島為跳板,擴大對北極事務的參與跟影響力,因此有學者認為,就俄羅斯來看,挪威已非2014年以前的「善鄰」,而較像北約與美國的「延伸觸手」。(註2)

在這樣的前提之下便衍伸出兩個值得探討的問題。

首先是北約是否將加強對北極事務的參與?這個問題早已是學界爭論不休的話題,目前北約的內部組織並沒有關於北極事務的專責指揮部,再加上在北冰洋沿岸擁有領土的北約成員國(美國、加拿大、挪威、丹麥)對於是否強化北約在北極的角色立場相去甚遠,因此北約幾乎難以形成對北極事務及對俄羅斯的北極戰略做出一致的回應。

但這對於區域安全的穩定而言未必是壞事。當前北約主要是透過成員國間的聯合訓練與軍事演習等途徑,進行北極事務的參與,例如2018年的「三叉戟」聯合軍演(Trident Juncture 18)和2020年5月和9月的美、英、挪、丹(麥)聯合軍演等,而俄羅斯方面在北約演習後往往亦會以相同方式回應,或在演習過程中派遣戰機或軍艦進行騷擾。

俄羅斯選擇以強硬的方式回擊,就是為了防止軍事同盟性質的北約增加在北極地區的影響力,俄羅斯前參謀總長馬卡洛夫(Nikolai Y. Makarov)曾表示,僅有一種可能會改變俄羅斯當前的國防計畫,那就是北約勢力的涉入。(註3)

因此,倘若北約過於頻繁地以「北約」的名義在北極地區進行軍演,或真的進一步成立「北極指揮部」,勢必都將引起俄羅斯的劇烈反彈,增加衝突發生的可能性,就更不用說要將「北約北擴」至瑞典和芬蘭了。(註4)

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第二個值得玩味的核心問題在於挪威的態度。如前所述,挪威的對俄政策具有「恫嚇與再保證」的雙重特性,就國際結構層次而言,克里米亞危機的爆發使得挪威從原先的自由制度主義色彩濃厚的合作模式,逐漸增加與美國的「跨大西洋」聯結,並試圖引入更強的北約角色。但就與俄羅斯的雙邊關係而言,挪威並不希望完全封鎖與俄羅斯合作的可能。

在2017年挪威政府最新發布的《挪威北極戰略》中,俄羅斯是在「國際合作」部分第一個被提及的國家,挪威也希望能與俄羅斯維持善鄰(good neighborly)關係,並將與俄羅斯的高層對談視為優先事項。

雙方行政首長在過去幾年間也確實陸續展開互訪,例如俄羅斯能源部長頓次科伊(Sergei Donskoi)與挪威工貿部長瑪蘭德(Monica Maland)2016年的會談,挪威也於2019年的「北極論壇」派出規模最大的代表團赴俄參與,普亭與挪威首相瑟爾貝克(Erna Solberg)更於會外進行雙邊會晤,甚至有挪威的地方人士大力呼籲中央廢止對俄制裁。

但該份文件緊接在俄羅斯之後,卻提到與北約和跨大西洋安全共同體的合作必要性,再次展現其對俄政策「恫嚇與再保證」的雙重性質。

俄羅斯與挪威的關係未來會往何處發展,很大程度將取決於北大西洋公約組織在挪威對外政策中的重要性,而斯瓦巴群島的爭議又將在其中扮演舉足輕重的角色。

對北約及其成員國而言,克里米亞危機後的俄羅斯確實難以完全排除其對周邊「爭議領土」的野心,而目前只有挪威和俄羅斯在島上有經濟活動的斯瓦巴群島,正好成為風險最高的目標之一,無疑是北約的軟肋;對俄羅斯而言,與挪威在斯瓦巴群島的爭議,或將提供北約涉入北極區域事務的藉口,直接挑戰俄羅斯獨步北極的發展利益。

無論如何,俄羅斯在2014年後不再被納入「北極安全部隊圓桌論壇」(Arctic Security Forces Roundtable),意味著與北約之間不再存在任何有效的溝通管道。在缺乏足夠信心建立措施的情況下,斯瓦巴群島的爭議將成為俄羅斯與挪威——乃至北約——之間的「囚徒困境」,更敏感地牽動北極地緣政治神經。

註釋

  • 註1:Andreas Østhagen, “How Norway and Russia avoid Conflict over Svalbard,” Arctic Institute, June 19, 2018.
  • 註2:Julie Wilhelmsen, Kristian LundbyGjerde, “Norway and Russia in the Arctic: New Cold War Contamination?” Arctic Review on Law and Politics, Vol. 9 (2018), p. 396.
  • 註3:詳見Lincoln Edson Flake, “Russia’s Security Intention in a Melting Arctic,” Military and Strategic Affairs, Vol. 6, No. 1 (March 2014), p. 111。
  • 註4:在北極圈內擁有領土的環北極國家共有八個,當前僅俄羅斯、瑞典與芬蘭等三國並非北約成員國。

責任編輯:羅元祺
核稿編輯:翁世航


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