《全球化的過去與未來》:亞洲在安理會中未充分代表,是聯合國體系最無法忽視的缺陷之一

《全球化的過去與未來》:亞洲在安理會中未充分代表,是聯合國體系最無法忽視的缺陷之一
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我們想讓你知道的是

二十八歲即獲聘為哈佛終身職的著名經濟學者傑佛瑞.薩克斯,繼《文明的代價》一書後,將視野拉回過往七萬年的歷史演進。他想知道,若想保證人類的長遠未來,那麼借古鑑今是否有可能?如果我們能研究出過去每個時代的演變與困境,是否就能解決今日的問題?

文:傑佛瑞.薩克斯(Jeffrey D. Sachs)

社會民主精神

對於符合永續發展路線和投入程度,一百九十三個聯合國會員國可說天差地別。有些國家不偏不倚地持續走在達成大部分或全部SDGs的路上,包含能源系統減碳、減少不平等;其餘國家則持續著高汙染化石燃料及增加不平等的老路。檢視不同國家的相對進展與投入程度便能夠證實,若要達成SGDs,究竟有「哪些方式」是有效的。

全球前幾名達成SDGs的國家皆在北歐。二○一九年,根據SDG進程顯示的國家排名,世界前五名國家為丹麥、瑞典、芬蘭、法國和奧地利。有趣的是,二○一九年,各國對於生活滿意程度(亦即幸福感)的自我報告中,排名看起來相當類似:芬蘭、丹麥、挪威、冰島以及荷蘭。的確,當我們拿這兩者來比較,可以發現強大的關連性,北歐國家在兩組世界排名都名列前茅。

永續發展和生活滿意度雙雙獲得成功,其關鍵在於北歐國家存在已久的治理方式和社會精神。這些名列前矛的國家都有一種「社會民主」的哲學,包含過去一世紀長期由社會民主派的政黨主政。在此脈絡下,擁有社會民主精神,意味擁有一個能將政治與經濟組織起來的概念。包含保證市場經濟中的私有制,加上高度的工會組織、勞工權利、健康的工作生活平衡(包含帶薪家事假及充足的休假時間),還有普及的公共服務,優良的健保,有預算經費資助的教育。這項策略有時被稱為「中間路線」(the middle way):一邊是自由市場資本主義,另一邊則是國家所有產業。

從各方面來說,這個中間路線在今日全球任一個政治經濟體系的繁榮性、社會包容及環境永續上,皆創造出最成功的結果。當更多工作機會遭到智能機器取代,社會民主精神在數位時代的重要性將會更大。

擁有許多工作技巧的勞動者————基本上是受更多教育的人————將會發現他們的工作藉著智能機器更為加分;同時技能較不足的勞動者則被機器取代。其結果將進一步增加低技能勞動者的收入不平等和經濟不安全感。為了確保社會的每一分子都能從持續進步的科技中得利,公共政策必須對「勝利者」徵稅,並使用其收益,站在基本人權的立場,確保全體人民得到優良的健保、教育和社會保護。這便是社會民主精神的核心概念。

輔助性與公共領域

制訂財貨政策的關鍵在於清楚分辨私人財與公有財。私人財是在利潤最大化的刺激下以高效率提供的財貨,公共財則是市場因盈利動機傳達的訊息錯誤,因此供給不足的財貨。公共財包括全民擁有優良的教育和健康保險、新科學知識、得以使用新科技、環境保護、基礎建設(如公路),以及能長距離運輸電力的管線。私人財(如住宅、家具、車輛、個人用品、旅行等等)大多以市場為基本運作。大抵上,每個家庭花費自己的收入,從盈利性企業購買商品;相對而言,公共財基本上透過公共預算提供,使用政府收入來承擔公共投資和公共服務的花費。

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最主要的政策挑戰是在私部門與公部門間、以及在政治等級程度不一的公部門之間設下正確界線。有些公共財屬於地方,表示它們能有效地由當地政府提供,如城市或鄉鎮的學校、健康中心、警力及當地道路都是當地公共財的範例。其他公共財在特性上屬於國家,如國防或州際公路系統。然而,其他公共財中也有屬於跨國或者跨區域者,至少跨越兩個國家以上,比如流經數國的河流管理。河流改道、洪水控制、水力發電及河道航行權,基本上都該由所有受影響國家中選出代表組成的跨國管理機構處理。

但是,某些其他公共財就規模而言是一整塊大陸,例如主要運輸系統(橫越歐洲亞洲的公路和鐵路)、長距離電力傳輸管線、跨國界汙染控制,以及由多個國家(例如亞馬遜盆地,其中包含九個國家的領土)共享的生物多樣性和生態系統之保護。不斷增加的公共財在本質上都屬於全球,比如終結人類造成的氣候變遷、流行性疾病控制、對赤貧國家的開發援助、打擊國際租稅規避行為,以及核武禁擴等。

輔助原則為公共財提供了一個重要框架。它抱持的態度是公共財(和服務)之提供應該在最低限度的管理下進行,並能實踐上述提及的特定財貨與服務。當財貨和服務能有效留給市場,當然很好;但針對這些特質上天生屬於公共的財貨,最好在適合當地治理且可實行的程度予以提供。例如國家級管理組織,原則上可掌控學校、健康中心的運作,但通常不會有強制性,因為如此一來當地管理機構才能將每個當地社群的具體需求納入考慮,更有效地提供學校和健康中心的服務。

當地管理機構可使在地民眾更積極地參與決策制定,並對當地狀況付出更多關心。同時,對於只能在更大地理規模下提供服務或者解決問題的事項,指派當地管理機構並不合理(例如流域管理或跨國境汙染),這些問題需要的是跨國境的管理機構。同理,要由單一城市甚至單一國家,靠各自努力控制人類造成的氣候變遷,卻沒有能支配一切、擁有全球架構,亦即聯合國氣候變遷綱要公約(UNFCCC)和巴黎協定的幫助(兩者都包含世界上所有國家),是完全不可能的。

若無法理解輔助原則,會導致公共政策陷入無止境的混亂。例如部分自由市場倡導者全然不重視私人和公共財之間的差異,反對政府在經濟中扮演的角色;當地管理機構的擁護者時常不能理解特定公共財無法單獨由當地政府提供;反對國際法和聯合國規章的國家主義者往往假設,所有必須的公共財都可由國家政府提供,並未深思跨國界挑戰的現實面,諸如跨國基礎建設和氣候變遷等全球環境管理。

在二十一世紀,永續發展在許多面向上都需要增加由多國家管理或全球規模的公共財。河流、生態系統、汙染、氣候控制、國際資金流動、網路、電力傳輸、公路系統、鐵路網絡及航空,都需要強大的區域和國際合作。上述一切都無法在單一國家獲得有效管理。國家的區域集團,如歐盟、非洲聯盟(African Union)、東南亞國家聯盟(ASEAN)、南方共同市場(Mercosur)、上海合作組織(Shanghai Cooperation Organization)、亞洲區域全面經濟夥伴關係協定(Regional Comprehensive Economic Partnership in Asia)及其他,在未來的重要性也將更甚今日。

中國一直透過兩個主要倡議來推廣大規模的基礎建設及跨國合作。第一個是一帶一路(BRI),為連接亞洲和歐洲的「帶」提供以土地為本的基礎建設,以及連接亞洲、歐洲和透過印度洋連接非洲的海「路」合作。第二個是全球能源互聯網(GEI),最初由稱為全球能源互聯網發展合作組織(GEIDCO)所主導。全球能源互聯網設定的目標是透過長距離電力傳輸,連接全世界高品質的再生能源(風,太陽和水力)地點。

一帶一路與全球能源互聯網兩者都是二十一世紀管理跨國境基礎建設十分有創意的方式。這兩個倡議確實應該結合。如果它要為相關國家和全世界提供真正的利益,一帶一路就應該奠基於再生能源。圖9.3顯示一帶一路倡議中必須做到、現行的與已計畫的基礎建設地圖。

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當區域公共財的重要性上升,歐盟、非洲聯盟和東南亞國家聯盟等區域集團的地位也更加提升。我們可以想像,二十一世紀的治理方式會大量牽涉到多國家集團的合作,而非單一國家與國家。於此我們可以推測,有八個主要的區域集團:北美、南美、歐盟、非洲聯盟、南亞、東亞、獨立國協、以及西亞。這八個區域集團將開始構成全球外交的核心。目前而言,聯合國是一個由獨立會員國組成的組織,共有一百九十三個國家。一百九十三個國家表示有超過一萬八千個國家的配對組合;若改為八個區域,只會有二十八個區域的配對組合。若要進行有效的國際合作,這會是個管理起來比較容易的數量。

改組聯合國

歷史學家馬克.馬卓爾(Mark Mazower)在其充滿知識性的著作《治理世界》(Governing the World)中描述,治理全球的概念初次出現於歐洲是在啟蒙時代。德國哲學家康德預見了一個奠基於共和國家全球聯邦的「永久和平」(perpetual peace)。拿破崙戰爭之後,歐洲保守派進入歐洲協調狀態(Concert of Europe),試圖維持和平與穩定,特別要避免革新的想法,例如議會民主制和共和主義。

在十九世紀下半,歐洲列強齊心合作,避免在將非洲和亞洲的大塊沃土併吞進各自的帝國時,在自己人之間造成衝突。它們也建立了新的國際組織,來管理相互關連性不斷增加的世界,包含一八六五年的國際電信聯盟(International Telegraph Union,1865)以及一八七四年萬國郵政聯盟(International Postal Union,1874)。

針對世上民族國家,全球治理進行的第一個全面性嘗試是在一戰後發生的。一九二○年,國際聯盟建立,總部設於日內瓦。就概念上來說,該聯盟可說是一次破天荒的突破。為了維持和平,各國派代表出席,原本有四十二個創始成員國,之後又加入二十一個國家。

雖然該聯盟是在美國總統威爾遜(Woodrow Wilson)的要求下創立,美國卻因參議院反對,自己沒有加入。沒有美國,又得面對歐洲與鄰近西亞和非洲經濟、政治上不間斷的騷亂,最後證明該聯盟無法應對一九三○年不斷增強的地緣政治與社會經濟危機。當二戰爆發,聯盟中的技術人員多半遷移到美國,聯盟本身則在一九四六年解散,功能由新的聯合國取代。

聯合國一詞原先使用在由美國、英國和蘇聯領導的二戰反法西斯同盟,後來變成國際聯盟後繼組織的名稱。新的聯合國組織依照聯合國憲章於一九四五年創立,並在次年將總部設在紐約。聯合國的精神憲章,《世界人權宣言》(Universal Declaration of Human Rights)在一九四八年通過。

回顧稍稍先前的章節便能發現,聯合國代表的是二戰後美國外交政策國際主義者的一面。從一九四○到一九六○年代,美國都強烈支持該組織的創立,主要原因有三個:第一,這能用來當作推進美國外交政策的工具——例如,在韓戰中,美國和盟軍以聯合國委任軍力之名義開戰;第二,在美國庇護下,讓聯合國針對經濟發展的全球議題提出有效方法;第三,聯合國為正在和蘇聯競爭的美國提供重要的立場,亦即希望贏得那些新獨立後殖民國家的「民心」。

當聯合國的權力、聲量及對發展中國家的影響逐漸增加,同時美國與蘇聯的競爭逐漸隨冷戰終結而衰減,美國對聯合國的態度轉而變得矛盾,甚至有時懷著敵意。當發展中國家在一九七○年代呼籲「國際經濟新秩序」,美國則表示反對,甚至要求那些國家加入由美國領導的全球資本主義系統陣線。

自從一九九○年代,美國便持續對將權力割讓給聯合國的倡議做出抵抗,未得到美國簽署或批准的聯合國協定開始堆積如山。

時至今日,聯合國的會員國共有一百九十三個,幾乎涵蓋全世界的人口。然而就至關重要的運作方式而言,聯合國卻一直是個遵守由美國在一九四五年制訂規則的二十世紀組織。更重要的是,二戰結束後,勝利的五個同盟國家(蘇聯、英國、美國、法國和中國)在聯合國安全理事會中以五個永久會員的資格,獲得了特別的地位。這所謂的五大常任理事國,不只在安理會獲得永久席次,更能對於聯合國的決定、以及在聯合國憲章中隨之而來的改變,行使否決權。

問題在於整個世界從一九四五年、也就是美國仍擁有至高無上的統治權至今,已有大幅改變。五大常任理事國在地緣政治上再也不是決定性的力量,或在全球治理中能握有特權的明顯候選者。表9.1可作為參考原因之一,該表格根據一個國家在世界人口和世界生產量的份額來衡量國家的大小。就統計學目的而言,世界生產量份額可以簡單定義為兩種數值的平均值:以市場價格衡量的世界生產量份額,以及受購買力影響的價格衡量的份額。

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表中顯示二○一八年十個最大的國家。雖然五大國都名列十大國家之一,但其中三國(英國、法國和俄羅斯)實際卻比其他五國要小,亦即:印度、日本、德國、巴西和印尼。因此,安理會永久席次的分配,代表的與其說是今日的現實,不如說是一九四五年的決定。而我們能特別注意的是:未獲永久席次的五大國家中,有三個位於亞洲,即印度、日本和印尼。

聯合國安理會目前有十五個成員國:五大國家再另加十個國家,每兩年任期輪替一次,且沒有否決權。輪替的會員國由五個區域集團推選:亞洲(兩個席次)、拉丁美洲(兩個席次)、非洲(三個席次)、西歐和其他國家集團(Western European and Others Group,WEOG)(兩個席次),以及東歐(一個席次)。因此,若綜合永久與輪替會員,亞洲目前握有三個席次,或勉強說占安理會的二○%,但事實上亞洲擁有六○%的世界人口,並占幾乎五○%的世界GDP。亞洲在聯合國安理會中未能受充分代表,是今日的聯合國體系最無法忽視的缺陷之一。聯合國是專為北大西洋的領導者所設計,然而,人口、經濟和地緣政治的世界重心,已轉往亞洲和非洲。

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表9.2呈現的,是一個能夠試著平衡聯合國安理會的改革建議。在我所建議的改革中,安理會將擴展為二十一個成員,亞洲握有六個席次,或占約三○%;增加六個新的永久會員國,前述所提及未能受充分代表的五個大國(巴西、德國、印度、印尼和日本)加上奈及利亞(非洲最大國家)。這裡的問題在於,即使進行這麼適量的改變,也會牽涉到美國和其他五大國握有的權力相對縮小,而且它們可以對此行使否決權,將之擋下。

事實上,聯合國安理會的改革確實就因為五大國的反對而多年來不斷遭到妨礙。並且也因為這個組織在全球處境下其影響力相對持續衰弱,在未來幾年中,也許美國會寧可艱難地前進,也不願改革聯合國;也許,必須等到美國和其他五大國成員終於理解,健全且有活力的聯合國對全球和平與安全的重要性(其中當然也包含五大國自身的和平與安全),改革的一天才會到來。

書籍介紹

本文摘錄自《全球化的過去與未來:從舊石器時代到數位時代,地理、技術與制度如何改寫人類萬年的歷史》,大塊文化出版

作者:傑佛瑞.薩克斯(Jeffrey D. Sachs)
譯者:魏嘉儀、洪世民、林琳

極端氣候、重度汙染、貧富不均、戰爭風險,
我們正站在第三次世界大戰的邊緣。
當人類來到生存的關鍵時刻,
翻開七萬年的歷史,我們是否能借古鑑今,開啟永續的大門?

《槍炮、病菌與鋼鐵》作者賈德・戴蒙:「由著名經濟學家薩克斯撰寫的世界史,總結了過去七萬年來的歷史演變。買了這本書,可以扔掉你書櫃上數十本那些號稱專家寫的!」

二十一世紀初,我們再次進入新的地緣政治時代。權力越來越分散,尤其當亞洲也擁有了西歐和美國的技術、經濟、和軍事優勢後,中國、印度、北韓和巴基斯坦成為核武大國,影響全球局勢舉重若輕。不僅如此,數位時代技術的演變,也正在催生全球化權力關係的變化,同時,網路戰成為二十一世紀最新的戰爭。

地緣政治反應了「帝國」的樣貌正以驚人的速度改變。1914年,大英帝國仍然統治著世界;到1960年,大英帝國基本上已經消失了,蘇聯正在挑戰美國的霸權領導地位;1991年12月,蘇聯也從地圖上消失。今天,中國崛起,印度的勢力以極快的速度增長,而非洲的人口上升,預示了二十一世紀的後半可能是截然不同的權力版圖。

同時,二十一世紀對於人類的基本生存權而言,也面對極大的挑戰:氣候變遷、生物多樣性消失、越來越廣泛的環境汙染,這些都是全球需要攜手面對的難題。

二十八歲即獲聘為哈佛終身職的著名經濟學者傑佛瑞.薩克斯,繼《文明的代價》一書後,將視野拉回過往七萬年的歷史演進。他想知道,若想保證人類的長遠未來,那麼借古鑑今是否有可能?如果我們能研究出過去每個時代的演變與困境,是否就能解決今日的問題?

在本書裡,薩克斯將人類的歷史拆成七個時代:

  1. 舊石器時代————人類以狩獵採集者的姿態誕生;
  2. 新石器時代————因農業帶來的密集人口,使得狩獵採集者的競爭力削弱並消失;
  3. 馬背時代————動物的馴化,讓貿易、通訊都變得更為廣泛,城市發展也逐漸密集且多元;
  4. 古典時代————世界各區域的文明蓬勃發展,人類史上首度出現陸上帝國;
  5. 海洋時代————開拓新大陸讓貿易範圍寬廣,跨洲的海洋帝國也於此時誕生;
  6. 工業時代————蒸氣革命帶來大量工業化,催生了第一個世界霸權大英帝國;
  7. 數位時代————霸權由英國轉為美國,而數位革命又帶來新型態的經濟、戰爭、與地緣政治關係。

薩克斯並以五個問題為切入點扣問:

  1. 是什麼造成了全球化?
  2. 地理、技術與制度如何交互影響?
  3. 一個地區的影響力如何向外擴張?
  4. 這些變化如何影響全球局勢?
  5. 我們有辦法從過往的全球化汲取教訓,並迎接當下的挑戰嗎?

對於現今世界面臨的危機,薩克斯於書中提出了精闢的見解,更對僵化的聯合國與其他世界組織提出了改革的呼籲。無論是回顧人類七萬年的歷史演進,抑或是對未來的展望上,本書皆展現了全面的觀點,並彌補了傳統經濟學上最缺乏的經濟歷史。薩克斯的這本傑作不僅是強國的警示之書,對於夾擊於強權競逐下的台灣該如何面對世界局勢,也深具啟發。

全球化的過去與未來_立體
Photo Credit: 大塊文化出版

責任編輯:翁世航
核稿編輯:丁肇九