《西方中心世界的式微與全球新秩序的興起》：美中俄如果阻擋安理會改革，將會危害自身政治利益

文：鄭永年

權力

第二個亞洲和西方世界間達成共識所需的重點，是改革全球多邊機構的需求。當時代改變，機構同樣也需要適應改變。人類在過去3千年內經歷的變革，還不如最近30年那般劇烈。前任美國決策者傑克．沙利文（Jake Sullivan）對近幾十年世界改變了多少有精彩的描述：

美國領導的秩序建立在一個獨特的時間點，即二戰結束時。先前歐亞的強權崩解歸於塵土，國外的主導地位與國內共享的經濟繁榮結合起來，使得美國作為以自身形象打造的新秩序之建築師和保證者。⋯⋯這一確切事態並不會永久持續，其他強權終究會崛起，這些基本協議有一天終需被檢驗。那一天已經到來，而現在的問題是：其他國家想要一個從根本上不同的協議，還是僅需要輕微的修改？

此問題的解答是全世界——包括中國在內——應當且確實需要在現存世界秩序的基礎上思考的。巴西等新興強權如亟欲在談判桌上擁有話語權，而非將之毀滅。沙利文作出了敏銳的評估：「新興強權要求在區域或全球機構中擁有更多話語權，並非拒斥既存秩序，而是證明了他們認為加強參與比另謀出路更合宜。」中國正是如此，它承認自己在現今世界秩序中大大受益。

理論上來講，亞洲和西方世界都同意全球機構需要被改革。實際上，有一個例證可以清楚說明歐洲人和美國人始終抗拒變革。自從世界銀行和國際貨幣基金分別自1944和1945年創立以來，始終有條不成文規定：國際貨幣基金主席應當是歐洲人，而世界銀行總裁應當是美國人，亞裔、非裔或拉丁裔皆不被認為有資格管理這些全球性機構，而這條規則明顯地不合時宜。經歷2008至2009年的全球金融危機，西方經濟體認知到他們應同樣允許其他國家成為國際貨幣基金和世界銀行的管理者。

二十國集團（以下簡稱G20）便在2009年4月的會議中宣布國際貨幣基金和世界銀行的領導人，將會自當時起以功績作為遴選標準而非國籍，G20表示：「我們同意國際金融機構的主席和資深領導人，應該藉由開放、透明及以功績為基礎的遴選程序指派。」儘管有此明白的承諾，隨後分別出任國際貨幣組織和世界銀行主席的拉加德和金墉（Jim Yong Kim）仍然基於國籍而被推舉。當前任世界銀行總裁勞勃．佐利克（Robert Zoellick）於2012年卸任，民主黨和共和黨皆公開聲明他的繼承者應是另一位美國人，且他們藉由任命金墉達成該願望。

西方世界怎能這麼做而不被追究？答案可以由一個關鍵字概括：權力。在二戰結束及後殖民時代開始時，西方國家經濟即便遭受戰爭摧殘，仍較世界其他地區強健得多。因此他們將投票權的多寡應反映該國在全球國民生產總值所占比例一事，明載於國際貨幣基金和世界銀行憲章中。理論上，憲章允許投票權改變，以反映全球經濟權力版圖的更迭。實際上，西方國家尤其是歐洲國家竭盡全力阻止投票權流失，以及隨之而來的權力喪失。因此，儘管亞洲在全球國民生產總值的占比上升，其在國際貨幣基金中的投票權並未反映此一結果。亞洲國內生產總值（GDP）於全球占比約44%，然而在國際貨幣基金的投票權卻少於30%。

不願放棄國際貨幣基金和世界銀行投票權（從而懼怕失去對這些機構的控制）是西方世界正在犯下的重大戰略錯誤。他們正在犧牲（同樣會保護他們的）穩定世界秩序中的長遠利益，來成就他們保存這兩個國際機構控制權的短期利益。

一個簡單的隱喻即可解釋這是何等愚蠢，如今幾乎無法否認，人與人的距離已無限縮小，且所有人類皆活在地球村的概念之下。所有村莊皆需要村議會，唯一有效的是給予村裡所有人話語權，而不是只有一小群人發聲的民主村議會。西方世界僅占有全球12%的人口，卻在國際貨幣基金和世界銀行占有超過50% 的投票權，即使他們於全球國內生產總值占比早已低於50%，且很有可能繼續降低。

延伸地球村的隱喻，現在全世界顯然正在面對許多必須普世合作才能解決的挑戰，包含全球暖化、疾病大流行、恐怖主義和金融危機，這些挑戰都需要整個地球村合作來解決。如果西方世界試圖主導地球村議會且不願分享權力，這將會使得真正有效力能保護西方自身長遠利益的地球村議會無法出現。一項針對世界秩序的關鍵測試，便會是西方世界是否準備好放棄他們幾十年以來對於全球主要機構的主導權。

然而，在改革全球機構上，亞洲國家也並非毫無過錯。比國際貨幣基金和世界銀行更有影響力的一個全球機構，便是聯合國安全理事會，因為其決議是強制性，且對全世界國家皆有約束力。理論上，安理會由15個平等會員國所掌管：5個常任理事國（即中國、法國、英國、俄羅斯和美國）以及另外10個被選舉國，實際上卻是由常任理事國管理。

我曾於《大合流》某處詳細記錄過此事，常任理事國之所以能管理安理會，因為他們有權否決安理會決議。許多安理會觀察國早已要求廢除否決權，是因為這是非民主的。我並不同意，儘管否決權是非民主的，它對於鞏固強國在聯合國體系內的地位仍有重大作用，這也是為何聯合國並沒有像國際聯盟般解體的主要原因。

聯合國憲章的起草者睿智地建立否決權，以確保強權的存在，然而他們卻不明智地沒有創建更換常任理事國的機制。理論上，常任理事國應當代表現在及將來的強權，但十分明顯地，某些常任理事國早已不是現今的強權。如果安理會不納入新興的強權，便會失去公信力，如果安理會公信力消逝，某些國家可能會選擇忽略其決議，一旦此情況真的發生，安理會便會成為紙老虎，因此必須改革。

理論上，193個聯合國成員中絕大部分支持安理會的改革。但實際上，許多主要成員國，包含5個常任理事國，正默默且有效的阻撓改革。作為新加坡駐聯合國大使超過10年，我從親身經歷得知當聯合國會員國支持安理會改革時，其中藏有多少偽善和欺騙。安理會改革所追求的程序有巨大缺陷，因為某些國家想要自我推舉為新常任理事國候選者，卻不先對遴選新常任理事國的原則取得共識。