《西方中心世界的式微與全球新秩序的興起》:美中俄如果阻擋安理會改革,將會危害自身政治利益

《西方中心世界的式微與全球新秩序的興起》:美中俄如果阻擋安理會改革,將會危害自身政治利益
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我們想讓你知道的是

書中不同觀點的交鋒,幫助我們釐清西方自由主義體制與亞洲發展模式的優劣與異同,也同時描繪出西方國家回應與接納非西方世界興起後全球新秩序的各種可能樣貌。

文:鄭永年

權力

第二個亞洲和西方世界間達成共識所需的重點,是改革全球多邊機構的需求。當時代改變,機構同樣也需要適應改變。人類在過去3千年內經歷的變革,還不如最近30年那般劇烈。前任美國決策者傑克.沙利文(Jake Sullivan)對近幾十年世界改變了多少有精彩的描述:

美國領導的秩序建立在一個獨特的時間點,即二戰結束時。先前歐亞的強權崩解歸於塵土,國外的主導地位與國內共享的經濟繁榮結合起來,使得美國作為以自身形象打造的新秩序之建築師和保證者。⋯⋯這一確切事態並不會永久持續,其他強權終究會崛起,這些基本協議有一天終需被檢驗。那一天已經到來,而現在的問題是:其他國家想要一個從根本上不同的協議,還是僅需要輕微的修改?

此問題的解答是全世界——包括中國在內——應當且確實需要在現存世界秩序的基礎上思考的。巴西等新興強權如亟欲在談判桌上擁有話語權,而非將之毀滅。沙利文作出了敏銳的評估:「新興強權要求在區域或全球機構中擁有更多話語權,並非拒斥既存秩序,而是證明了他們認為加強參與比另謀出路更合宜。」中國正是如此,它承認自己在現今世界秩序中大大受益。

理論上來講,亞洲和西方世界都同意全球機構需要被改革。實際上,有一個例證可以清楚說明歐洲人和美國人始終抗拒變革。自從世界銀行和國際貨幣基金分別自1944和1945年創立以來,始終有條不成文規定:國際貨幣基金主席應當是歐洲人,而世界銀行總裁應當是美國人,亞裔、非裔或拉丁裔皆不被認為有資格管理這些全球性機構,而這條規則明顯地不合時宜。經歷2008至2009年的全球金融危機,西方經濟體認知到他們應同樣允許其他國家成為國際貨幣基金和世界銀行的管理者。

二十國集團(以下簡稱G20)便在2009年4月的會議中宣布國際貨幣基金和世界銀行的領導人,將會自當時起以功績作為遴選標準而非國籍,G20表示:「我們同意國際金融機構的主席和資深領導人,應該藉由開放、透明及以功績為基礎的遴選程序指派。」儘管有此明白的承諾,隨後分別出任國際貨幣組織和世界銀行主席的拉加德和金墉(Jim Yong Kim)仍然基於國籍而被推舉。當前任世界銀行總裁勞勃.佐利克(Robert Zoellick)於2012年卸任,民主黨和共和黨皆公開聲明他的繼承者應是另一位美國人,且他們藉由任命金墉達成該願望。

西方世界怎能這麼做而不被追究?答案可以由一個關鍵字概括:權力。在二戰結束及後殖民時代開始時,西方國家經濟即便遭受戰爭摧殘,仍較世界其他地區強健得多。因此他們將投票權的多寡應反映該國在全球國民生產總值所占比例一事,明載於國際貨幣基金和世界銀行憲章中。理論上,憲章允許投票權改變,以反映全球經濟權力版圖的更迭。實際上,西方國家尤其是歐洲國家竭盡全力阻止投票權流失,以及隨之而來的權力喪失。因此,儘管亞洲在全球國民生產總值的占比上升,其在國際貨幣基金中的投票權並未反映此一結果。亞洲國內生產總值(GDP)於全球占比約44%,然而在國際貨幣基金的投票權卻少於30%。

不願放棄國際貨幣基金和世界銀行投票權(從而懼怕失去對這些機構的控制)是西方世界正在犯下的重大戰略錯誤。他們正在犧牲(同樣會保護他們的)穩定世界秩序中的長遠利益,來成就他們保存這兩個國際機構控制權的短期利益。

一個簡單的隱喻即可解釋這是何等愚蠢,如今幾乎無法否認,人與人的距離已無限縮小,且所有人類皆活在地球村的概念之下。所有村莊皆需要村議會,唯一有效的是給予村裡所有人話語權,而不是只有一小群人發聲的民主村議會。西方世界僅占有全球12%的人口,卻在國際貨幣基金和世界銀行占有超過50% 的投票權,即使他們於全球國內生產總值占比早已低於50%,且很有可能繼續降低。

延伸地球村的隱喻,現在全世界顯然正在面對許多必須普世合作才能解決的挑戰,包含全球暖化、疾病大流行、恐怖主義和金融危機,這些挑戰都需要整個地球村合作來解決。如果西方世界試圖主導地球村議會且不願分享權力,這將會使得真正有效力能保護西方自身長遠利益的地球村議會無法出現。一項針對世界秩序的關鍵測試,便會是西方世界是否準備好放棄他們幾十年以來對於全球主要機構的主導權。

然而,在改革全球機構上,亞洲國家也並非毫無過錯。比國際貨幣基金和世界銀行更有影響力的一個全球機構,便是聯合國安全理事會,因為其決議是強制性,且對全世界國家皆有約束力。理論上,安理會由15個平等會員國所掌管:5個常任理事國(即中國、法國、英國、俄羅斯和美國)以及另外10個被選舉國,實際上卻是由常任理事國管理。

我曾於《大合流》某處詳細記錄過此事,常任理事國之所以能管理安理會,因為他們有權否決安理會決議。許多安理會觀察國早已要求廢除否決權,是因為這是非民主的。我並不同意,儘管否決權是非民主的,它對於鞏固強國在聯合國體系內的地位仍有重大作用,這也是為何聯合國並沒有像國際聯盟般解體的主要原因。

聯合國憲章的起草者睿智地建立否決權,以確保強權的存在,然而他們卻不明智地沒有創建更換常任理事國的機制。理論上,常任理事國應當代表現在及將來的強權,但十分明顯地,某些常任理事國早已不是現今的強權。如果安理會不納入新興的強權,便會失去公信力,如果安理會公信力消逝,某些國家可能會選擇忽略其決議,一旦此情況真的發生,安理會便會成為紙老虎,因此必須改革。

理論上,193個聯合國成員中絕大部分支持安理會的改革。但實際上,許多主要成員國,包含5個常任理事國,正默默且有效的阻撓改革。作為新加坡駐聯合國大使超過10年,我從親身經歷得知當聯合國會員國支持安理會改革時,其中藏有多少偽善和欺騙。安理會改革所追求的程序有巨大缺陷,因為某些國家想要自我推舉為新常任理事國候選者,卻不先對遴選新常任理事國的原則取得共識。

能夠確保安理會改革的更有效方法是三階段程序。首先是確保現存而非過去強權之間,對於安理會改革能夠有效保存其信度和效度取得強大政治共識。第二步是所有193個會員國對於安理會改革原則取得廣泛共識。第三步是提出能同時保有大國及中等強國利益的安理會改革公式,因為許多中等強國近幾年也在有效阻擋安理會改革。

理論上,第一步應當容易達成,5個常任理事國中的3個(美國、中國和俄羅斯)並不需要擔心失去席位,他們被認可為今日甚至未來的強權,因此他們真正擔心的是安理會失去其信度。相對地,英國和法國內心深處理解,他們是過去而非未來的強權。幾位英國大使曾私下向我承認,英國必須藉由每日的努力來確保常任理事國席位,最有影響力的英國專欄作家馬丁.沃爾夫(Martin Wolf)同樣表達過,假使21世紀安理會中仍能看到英國作為成員而不是印度,這將十分荒謬。

安理會改革唯有在美國、中國和俄羅斯認知到他們在保護安理會信度的利益上不同於英國及法國才能成立。因此,這三國應提供足夠的領導能量,確保新強權得以進入安理會。他們應該這樣做,是因為他們作為常任理事國所享有的特權,將在安理會再也無法實行其決議時消失。

兩個政治實體已經具有違抗安理會強制性決議的能力,其一為印度,按照購買力平價計算,印度已經是世界第三大經濟體,且即將成為人口最多的國家,如果其突然宣布再也不遵從安理會決議,將足以造成核爆等級的政治動盪,因為尚未有強權強大到足以強迫印度遵守。聯合的非洲同樣能作出再也不遵從安理會決議的宣言,因為非洲並沒有代表在安理會中,事實上非洲聯盟正是在1998年宣布不實施安理會對利比亞進行的制裁。當時我正好是新加坡駐聯合國大使,我得知這在常任理事國間造成極大的恐慌,且有可能再度發生。

在非洲如此反抗下損失最慘重的便是歐洲,有個簡單的統計數字可以解釋原因。1950年代時,歐洲人口是非洲兩倍。時至今日,非洲人口已經超過歐洲人口兩倍以上。到了2100年,非洲人口將會是歐洲的十倍以上。想像一個非洲人口十倍多於歐洲,但歐洲仍占有安理會常任理事國(英國、法國)40%席位的世界。這樣的安理會屆時顯然不會再有人理會。這就是為何美國、俄國和中國應首先達成堅實的政治共識:如果他們阻擋安理會改革,將會危害自身政治利益。

誰應該是安理會改革後的新常任理事國?我在《大合流》一書中解釋了為何應當要有7個常任理事國:美國、中國和俄國將保有歷史上的權利,英國和法國應合理地放棄席位,改為代表歐洲整體安全和外交政策的單一歐洲席位,剩下3個席位將被分配給非洲、亞洲和拉丁美洲。亞洲得到7個席位中的2個是公平的,因為亞洲占有世界55%的人口,中國和印度各自擁有超過世界七分之一的人口數,這使得兩國各自得到7席常任理事國中的一席十分合理。確保如何分配7個席次的協議並不困難,7個合理的候選者將會是歐盟、美國、中國、印度、俄羅斯、巴西和奈及利亞。

第二步是在某些關鍵原則上達成共識,以協助確保全部193個會員國之間對於安理會改革的廣泛共識。許多國家目前不願給予新的國家否決權,因為他們相信這些特權缺乏對等的責任。因此,在授予新否決權一事上降低反對的方法之一,是將某些重大責任和這些巨大的特權掛鉤,很容易就能舉出兩項重要責任。

其一,儘管所有常任理事國應基於確立已久的量能付費(capacity to pay)原則,持續支付他們的聯合國款項,各常任理事國還應額外支付一筆最小金額,以反映其特權地位。如同小羅斯福曾說過:「強大的權力包含巨大的責任。」因此,各常任理事國應支付最低5% 到8% 的聯合國總預算額。

其二,各常任理事國應同時同意作為世界在國際和平及安全領域最終的「警察局」和「消防隊」。因此,如果種族屠殺即將發生於盧安達或蒲隆地、蘇丹或敘利亞,新常任理事國應將阻止種族屠殺視為自身憲法上的義務。如此一來,隨著常任理事國同樣擔負重責的概念愈來愈清晰,對於他們特權地位的憎恨便會逐漸消失。

第三步需要實行的是回應中等強國可能在安理會改革中成為輸家的擔憂。確實,聯合國無法在安理會改革上達成協議的主要原因之一,就是分配新席位的每一種公式產生任一潛在贏家,即必定有輸家出現。簡單來說,如果印度得到席位,巴基斯坦勢必不滿;如果巴西得到席位,阿根廷和墨西哥必定不愉快;而如果奈及利亞得到席位,南非和埃及則難以接受。

為了解決這個「惜敗輸家」(near-loser)問題,我們可以創造出7個「半常任」席位的新類別,開放給符合前述三項原則的限制數量會員國競爭。此新類別將能使所有潛在輸家在新公式中成為贏家,因為它們只需和限定數量的會員國競爭,而非和其他所有188個非常任會員國競爭。

這七個半常任理事國該如何分配?如同我在《大合流》中解釋,如果我們以全球人口占比和全球權力占比為考量,則可選出適合國家。舉例來說,假使有28個國家競爭這7個席位,由於每個半常任理事國任期為2年,這將給予這些國家每8年回到安理會的機會,而不是需要等待幾十年。《大合流》表1顯示28個符合標準,可成為半常任理事國且具地理多樣性的聯合國會員國名單,這些國家將因此支持、而非反對安理會改革,剩餘7個席次將會由其他158個會員國中選出。

理論上這對小國不利,因為它們的指定席次將從10個降至7個,實際上這些小國仍將得利,因為他們再也不需和經常被一再選入安理會的中等強國競爭。因此,自從安理會成立,下列中等強國已被選上過數次:日本7次、巴西10次、阿根廷9次、印度7次、巴基斯坦7次、哥倫比亞7次、義大利7次、德國6次、比利時6次、加拿大6次、荷蘭6次以及波蘭6次。 相對地,新加坡自從1965年加入聯合國後,至今僅僅成為安理會會員國一次。

這正是為何7-7-7公式是個使聯合國中三個主要群體三贏的方法,現今和未來強權可以得利,因為它們將可保持安理會的合法性和信度。再也不必耗費大量物質性、政治性和人力資源,爭取每十年再被選入安理會的中等強國同樣得利。不再需要和中等強國競爭的小國更是有利。既然長久以來西方世界對於中國和其他新興亞洲強權的抱怨即是亞洲人不提出新想法,亞洲國家應將這7-7-7公式作為新想法進行反思和討論。

書籍介紹

本文摘錄自《西方中心世界的式微與全球新秩序的興起》,國立臺灣大學出版中心出版

作者:約翰.達恩、沃夫岡.施特雷克、菲利普.施密特、鄭永年、山迪普.謝士崔、濤慕思.博格、彼得.卡贊斯坦、巴瑞.布贊、朱雲漢、劉伯建、馬凱碩、恒川惠市、王賡武、劉遵義、貝淡寧、肖逸夫

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理解非西方世界全面崛起對於既有的西方中心世界秩序,特別是國際自由秩序,所帶來的衝擊與改變,是掌握當前全球變局的關鍵。

本書集聚十五位來自美國、歐洲與亞洲的大師級學者於一堂,從思想、歷史、政治、經濟與國際關係等角度,對未來中美關係的走向與全球政治經濟秩序的演變趨勢,進行理論爭辯與政策討論,各自提出深入分析與獨到見解。書中不同觀點的交鋒,幫助我們釐清西方自由主義體制與亞洲發展模式的優劣與異同,也同時描繪出西方國家回應與接納非西方世界興起後全球新秩序的各種可能樣貌。

西方中心世界的式微與全球新秩序的興起_立體書封300dpi
Photo Credit: 國立臺灣大學出版中心出版

責任編輯:翁世航
核稿編輯:潘柏翰