地方政治與地方創生(上):「抄日本OO就好了」,從地方政治看地方創生的推動困境

地方政治與地方創生(上):「抄日本OO就好了」,從地方政治看地方創生的推動困境

我們想讓你知道的是

對地方來說,照抄國內外已經成功的商業模式,吸引力大於要符合在地情形的方案,甚至在現代「有感政治」的情況下,對某些行動者來說更容易見效。若要舉具體案例,不也曾出現「蓋迪士尼」這種極端選項,或是各地冒出彩繪巷的風潮嗎?

文:張若水(地方政治工作者)

自2019年台灣地方創生元年以來,在國發會的輔導與推動下,全台陸續有數十個鄉鎮市提出創生事業計畫,並有更多鄉鎮市由縣市政府主導正嘗試提出創生計畫。然而,至地方創生第二年,從地方政治的觀點來看,地方創生是否真的進入到地方了呢?它對地方的意義會是什麼呢?又會是以什麼樣的方式進入地方?

另一方面,從地方創生推動的觀點來看,它與地方政治之間的互動關係,是否會走向過去社區總體營造或是各項地方推動事務的翻版?如果要達到地方創生的目的,那麼應該是要如何推動呢?

上述的疑問,是作為地方政治工作者,從2016年「設計翻轉、地方創生」計畫至2019起算的台灣地方創生第二年來,試圖在推動的過程中去思考、尋求答案的。本文認為,地方創生的推動尚未能利用到地方政治、組織動員的動能,也導致現有推動上有未盡全力之遺憾。而本文認為與地方政治的共好可能,會是用地方創生所帶來的思維攪動地方,尋找地方社群的文化記憶,在重新分配資源後,透過善用地方組織、地方動員去實施,方能展現達到它應有的目的。

地方政治與地方創生推動的對話

若以2019年為地方創生元年,實施至今業已第二年。除了專門家們為我們介紹了地方創生傳來地日本的情形外,回到台灣自身,從事前為什麼我們需要創生、對於台灣地方創生的期望、到提案過程中遇到什麼困難、到實行至今現行架構是否有得完善處也陸續出現非常多的論述。然而,地方創生,它所關注如何要讓「地方」活性化(Revitalization),找到自己的文化DNA、長出最適合的產業,吸引人口回流,去解決、最少趨緩人口問題本身,在現行討論中卻很少可以看到與「地方政治與地方組織」之間的互動,甚至對話[1]

若去思考地方創生本身的出現,是日本要解決人口問題,用以

  1. 應對人口劇減和超老齡化
  2. 支援年輕一代的就業、結婚、育兒
  3. 改變人口向東京首都圈的過度集中
  4. 因地制宜所推出,關注「城鎮、人、工作」的戰略

換回到台灣,我們可以理解本身是要解決人口外移、老化,缺乏青壯世代,而使地方走向凋零的情形。

shutterstock_1711363258
Photo Credit: Shutterstock / 達志影像

地方政治的實態,在地方團體事務多由留在家鄉的高齡世代參與、決定走向的同時,也是創生推動本身想要改善的對象。形成一個雙重弔詭,要被改善的地方政治本身,其實也是地方創生的參與者。

而台灣的地方創生既然以鄉鎮為本位,就不可免地要去碰觸到在地方政治場域上形形色色的行動者。單以區公所與地方公務員為地方創生推動者,要發動地方族群的能動性,動員地方參與創生,就不可能不處理政治問題。否則就只是一頭老牛拖著負擔滿載的拖車於泥濘之中,怎樣拉都僅能艱辛前進,甚至在地方各行動者相互傾軋時不進反退。

從地方政治看地方創生的推動困境

回到地方政治的本質,於本文看來,是各種行動者在政治場域中或合作、或角力中競爭中央所分配/在地的資源。相應地,地方選舉本身,就是透過組織動員或理念說服去競逐資源分配的權力或建議權。這樣的形式,在地方創生推動時,理論上就是地方政治行動者們,透過公所去爭取由國發會盤點、媒合的部會資源,去回應地方發展需求。而唯有在「族群地方發展需求=該地方活性化的適切對策」時,才能達到真正的地方創生。

平心而論,這是理論上可能。本文本身就不只一次聽聞在共識會議上,參加的民代或社區代表,或執著於現有社區基礎建設問題的改善;或執著於外界已經成功的商業模式「照抄」到本地,以此做為在地產業問題的解方。討論到後來各方莫衷一是,真正需要考掘在地文化DNA、尋求人口回流的部分,遺憾地未能有充分的討論。

像這樣實際上地方政治與地方創生缺乏有效互動與對話的情形亦不在少數。

在地方的創生推動中,實際上碰到的是,地方行動者們對於地方創生的不理解,而導致搞不清楚狀況。或即便多少知道了地方創生在做什麼,但提案前期成本過高,或是看得到拿不到資源的觀望模式,而感到興致缺缺的情形。於公所來說,既要生出這個提案,又必須彙整地方族群的需求,在前述地方配合意願低的情形,要如何行動,就可能變成上級、提案諮詢團體如:大學或投標顧問團隊意見為主,地方建議就僅僅「參考」而已。

在台中市擔任議員的黃守達,就曾在投書中以這樣的文字敘述,

「對政治行動者來說,要通過鄉鎮市公所來爭取這筆資源CP值實在太低。政治行動者的缺席與退場,結果就是地方創生就如同社區營造、農村再生,淪為另一場小資本小規模小格局的提案遊戲。」[2]

黃守達的批評,是來自於台灣地方創生學習日本從鄉鎮本位的角度,從日本原先強調基層政府與基層公務員的能動性與主導性,到台灣變成基層政府與基層公務員的能動性與主導性要帶動行政革新,現行地方創生政策架構顯然做不到這件事情。

嘉義布袋高跟鞋教堂 6月將可見日環食
Photo Credit: 中央社

就本文看來,問題是雙面的,黃守達點出了對於鄉鎮市本位的疑慮,而認為應以縣市本位為主體,由上而下來提案、執行;本文的立場則是在肯認這樣情形為前提[3],而更認為地方政治與地方創生之間若沒有充足彼此理解,地方創生怎樣都很難在地方長出來,難免不會成為另一種不符合地方現實的提案遊戲,哪怕是換成縣市本位,仍然很難避免。  

如前面所提,對地方來說,照抄國內外已經成功的商業模式,吸引力大於要符合在地情形的方案,甚至在現代「有感政治」的情況下,對某些行動者來說更容易見效。若要舉具體案例,不也曾出現「蓋迪士尼」這種極端選項,或是各地冒出彩繪巷的風潮嗎?

換個角度來說,過去我們對於「地方照抄的模式」深惡痛絕[4],卻殊不知在缺乏對於地方創生的想像下,這種泛商業化的地方取代,對地方行動者或對於無計可施的公所來說,是非常容易且民意基礎說不定更高的作法。「就抄那個OOO景點的做法阿」、「文創賣店是一定要的阿」、「跟OOO一樣推小旅行就好了」、「要OOO還不簡單,抄日本OO地方就好了」的說法,亦在與地方互動中,也並非沒有聽過。

唯一可以慶幸的是,目前在國發會把關下,尚未出現類似這樣的提案能成功通過。然而,抱持著上述說法的地方,如果未能擺脫缺乏地方創生的理解,也對地方創生體制沒有想像,地方創生體制也沒法回應到地方政治時,那麼連提案階段也很難有突破吧?這樣生出來的提案,真的是地方需要的提案嗎?甚至無法在地方創生獲得成功吧?

註解

  1. 目前台灣地方創生論述中,謝子涵於〈由地方主導創生,中央就能放生嗎?〉一文中,雖重點著重於中央與地方角色的討論,然該文以雲林水林鄉之案例,說明地方政治的困境,是最早談及地方真實情境的文章。謝子涵,〈由地方主導創生,中央就能放生嗎?〉,關鍵評論網
  2. 黃守達,〈觀點投書:重新思考地方創生,從鄉鎮市本位到縣市本位〉,風傳媒
  3. 尤其是直轄市的情況,公所本身更缺乏民意基礎,又受限決策舉凡受市府指揮,行政效率更低。此類檢討可見蘇煥智、葉紘麟,《地方自治與地方創生》,台灣:台北,允晨出版,2018,頁40-41。
  4. 相關討論可見邱星崴,〈從社會脈絡看地方創生:為何鄉村卻不斷被夾娃娃機攻佔?〉一文,指出台灣的地方引入資本,卻產生取代的亂象的情形,並分析其後成因,給了本文相當之啟發。邱星崴,〈從社會脈絡看地方創生:為何鄉村卻不斷被夾娃娃機攻佔?〉,關鍵評論網

延伸閱讀

本文經新社會政策雜誌授權刊登,原文發表於此

責任編輯:丁肇九
核稿編輯:翁世航


Tags: