《北約2030》報告劍指中俄,卻也點出各國利益衝突的窘迫

《北約2030》報告劍指中俄,卻也點出各國利益衝突的窘迫
北約秘書長史托騰伯格|Photo Credit: Reuters / 達志影像

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直至《北約2030》公布前,東亞的太平洋沿岸國家一直都不是北約開展域外合作的重點地區,但中國所帶來的挑戰迫使北約的地緣戰略部署必須再次進行更動。

11月25日,北大西洋公約組織(North Atlantic Treaty Organization,簡稱NATO)公布一份名為《北約2030:團結面對新時代》(NATO 2030: United for a New Era)的改革報告

2019年12月,北約成員國領袖要求秘書長、前挪威總理史托騰伯格(Jens Stoltenberg)進行「前瞻檢討程序」(Forward-Looking Reflection Process),以評估與強化未來十年北約的政治角色,而此份報告便是由史托騰伯格指派獨立的檢討小組(Reflection Group)寫成。

檢討小組在此份報告中提供了138項建議、總長67頁,若我們用最淺顯易懂的話語來描述此份報告所觸及的議題,主要包含了兩個層面:其一是地緣戰略上的布局,其二則是同盟內部團結的強化。

面對2010年代後快速變化的國際環境,北約確實有必要對來自外部的壓力來源,向30個成員國進行意向說明與建議,以謀求同盟行事的一致性。然而,對於這個全球最長壽的龐大軍事同盟而言,其最大的挑戰或許從來都不是來自外部。

意識形態的對立:俄羅斯仍是主要軍事威脅、崛起中的挑戰者中國正在逼近歐洲

從北約的視角而言,全球安全環境從2010年至2030年正面臨重大改變。

在2010年所公布的《北約戰略構想》(NATO Strategic Concept)中,北約希望能與俄羅斯打造戰略夥伴關係,且對中國的角色隻字未提。然而,2014年克里米亞事件的爆發原則上宣告這樣的構想破滅,而中國的全球戰略布局及對北約成員國日益增加的影響力,使得全球安全環境重返「系統性對立」(systemic rivalry),2010年代初期的善意基礎已完全改變。

儘管俄羅斯政府並不像當年的蘇聯被定調為北約的「敵人」(adversary),但自喬治亞戰爭與克里米亞事件後,再加上2018年發生在北約成員國領土內的「間諜毒害事件」,俄羅斯被認為在未來十年內仍會是北約的主要軍事威脅,且俄羅斯的侵略手段將以混雜化(hybrid)的特徵影響著北約成員國,除了傳統的核威脅與軍事部署外,更包含能源安全、網路空間、假新聞、人類安全等議題。

而過去未曾出現在北約官方文件中的中國,則是由於其日漸強大的實力與全球軍事觸及能力,引起北約成員國的戒心。

在2019年11月舉行於倫敦的「北約領袖會議」中,與會的領袖認為中國對於北約來說是機會也是挑戰。中國與多數成員國有著密切的經貿合作,但隨著中國在大西洋、地中海和北冰洋的軍事著墨越來越深(並與俄羅斯發展出緊密的軍事合作),太空作戰能力也越發加強,甚至自新冠疫情爆發以來出現許多針對北約成員國的「刻意資訊造假」事件等,種種的舉措使得北約不應將中國單純視為一個全然經濟性質的貿易夥伴,更不是一個僅將自己限縮在亞洲地區的安全行為者。

若仔細玩味《北約2030》中對俄羅斯與中國描述的差異,俄羅斯基於地緣上的鄰近性被北約視為主要的軍事威脅來源毫無疑問,報告也確認北約將持續以嚇阻與對話並行的「雙軌政策」作為對俄政策主軸,希望成員國藉由團結的制裁措施來遏制俄羅斯在軍事上的冒進行為。

然而,儘管從北約的角度而言,中國的威脅或許不如俄羅斯來得直接與急迫,但中國全球影響力的提升卻伴隨著威權體制與領土野心的輸出,不僅向同盟內的民主政體叩關,更與《北約2030》多次強調的北約共享價值——民主、個人自由與法治——產生意識形態的本質矛盾,也因此不僅是軍事威脅,北約更建議應將中國理解成一個「全方位的系統性對手」(full-spectrum systemic rival)。

俄羅斯與中國在北約未來十年的地緣政治議程上,仍是主要的安全挑戰來源,中國的崛起也讓北約更加確信國際政治正在重返1989年以前的全球安全環境。在這樣的環境下,《北約2030》的重點已非單純探究北約與特定國家之間的互動,而是上升到自由世界與威權價值的衝突,北約也希望能像過去一樣在兩大陣營的對立中扮演核心角色。

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Photo Credit: Shutterstock / 達志影像

深化與域外夥伴的合作:北約將對印太地區投以更多心力

承接上一部分的討論,中國的因素迫使北約在這份報告中反思其全球的戰略布局,其中一項就是與印太地區的互動。《北約2030》特別以兩項獨立的建議,描繪未來十年北約與印太國家之間的夥伴關係建立,建議北約應深化與澳洲、日本、紐西蘭、韓國等理念相近的印太夥伴的會商與合作。

從1990至2000年代以來,北約為了調整自己於後冷戰時期的角色,逐漸與歐洲以外的地區展開合作。北約與亞洲的合作並非一開始就著眼於東亞,而是在1990年代中期以「和平夥伴關係」(Partnership for Peace)的名義與位於中亞地區的前蘇聯加盟國進行合作。

在2001年的911事件發生後,北約與聯合國又將焦點轉移到阿富汗身上。由於阿富汗與歐洲主要國家的距離相當遙遠,中亞國家在這將近二十年的任務裡,對北約聯軍在補給、駐紮、甚至軍隊過境等層面,給予了一定程度的協助。

也是在這樣的背景下,東亞國家開始以「全球夥伴」的名義被納入北約對阿行動的合作範疇中。例如,澳洲與紐西蘭曾各派遣約1000人與200人的部隊進駐阿富汗,其中包含與聯合國「國際安全援助部隊」(International Security Assistance Force,簡稱ISAF)同行的澳洲特種部隊;而日本與韓國則較具焦於後勤與維持和平等層面的協助,例如日本對於阿富汗「法律與秩序信託基金」(Law and Order Trust Fund)大力援助,希望強化阿富汗的執法系統,韓國則提供美軍在醫療與工程方面的支援。


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