《新冠啟示錄(思想41)》:後新冠時期,各國的第一要務是「保持自制」

《新冠啟示錄(思想41)》:後新冠時期,各國的第一要務是「保持自制」
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我們想讓你知道的是

新冠疫情對現行秩序的衝擊可用今年2月慕尼黑安全會議的主題來總結。"Westlessness",筆者譯為「西方性缺位」。大會報告認為西方性缺位不只是因為非西方世界實力崛起,其更深層的根源在於西方集團自己已經失去西方性的共識,使得「西方自己變得更少西方」。

文:張登及

國際秩序的變遷與新冠疫情衝擊的影響

一、前言:自由國際秩序下的全球化與兩個奇蹟

2020年新冠疫情發生前,有關自由國際秩序(liberal international order)的解體與全球化潮流的消退之說早已此起彼落,疫情不過是加強了這種看法[1]。但自由國際秩序下的全球化目前還在勉強運轉,有兩個「奇蹟」可以證明。

第一個台灣熟悉的奇蹟敘事,是國際網絡早已布署綿密的台灣工具機國家隊,快速地發揮民間社會的動能,再加上政府的引導,開展了「口罩外交2.0」,有針對、有重點地向歐洲、美國與新南向國家釋放衛生軟權力。誰說嚴酷的國際對抗中,活力充沛的中小國家和非國家行為者就毫無作為?

第二個故事與美國麻州有關。美國聯邦政府被認為是近年反全球化的主力,這次處理各州物資短缺和分配不均迭遭詬病。但麻州州長Charlie Baker急能生智,在州政府物資於紐約被聯邦截走後,找了母校哈佛大學所屬的一家管理公司,向該公司創投投入深圳某基金再轉投資的工廠,訂購了百餘萬口罩。

由於美中多數航班已關閉,麻州又透過本州美式足球愛國者隊賦閒的767專機前往載貨。本州富商還接洽中國領事館,「彈性」處理掉機組員降落檢疫14天的規定,再找來騰訊的物流在場組成20個貨運小組待命裝貨,飛機在大陸落地3小時即束裝起飛返美。台、美這兩個事例,如果沒有全球化早已樹大根深的基礎支撐,只靠各國官方印鈔紓困,巧醫難為無罩之炊,所需公衛物資需求,斷難在短時間內完成。

不過這樣的故事不是憑空發生,沒有國際秩序支撐的全球化網絡,台灣工具機與麻州政府團隊都無法創造奇蹟。但疫情迄今,大國對抗、斷鏈脫鉤的殺伐更加猛烈,現行秩序運作前景日益黯淡的情勢下,從個人到國家,以後恐怕只能自求多福?

二、國際秩序是甚麼?

如前所說,國際秩序問題早已是近年國際熱點,但台灣討論似乎很少(至少到今年2月之前),三個主要原因可能包括:(1)小國的無力感,與(2)輿論對國際局勢的冷漠,另外就是(3)崇信美國單極霸權與其價值已是人類歷史的終點。由於公眾關注不足,要探討疫情對已經大勢不妙的國際秩序的影響,首先應該說一下國際秩序是甚麼,它有甚麼特點。

外交家季辛吉認為任何秩序都有兩個主要構件︰一是規範國家行動界線的規則;二是迫使各方必須自制的均勢 (即權力平衡,balance of power)。同樣強調構件,自由主義理論家艾肯伯里(G. John Ikenberry)認為秩序是「界定並指導國家間關係的規則與安排」。建構主義(constructivism)學者們則主張秩序是一套與多數國家「認同分布」(distribution of identity)一致的理念系統。另外,從操作與實證面來看,復旦大學學者唐世平則強調秩序的可測量性,認為秩序是因國家間互動與結果受到調控,導致國家行為可預期之程度。

筆者直接界定國際秩序的特徵是「不發生大國戰爭的狀態」,這樣的定義符合簡明清晰、具有可操作性的要求。缺乏上位權威的國際政治自然意味著國際衝突盛行,但沒有世界政府不表示我們時時刻刻生活在霍布斯所說的恐怖殘忍的「自然狀態」。由於國家權力分布極度不平均,大國戰爭捲入的國家最多、戰爭災難最嚴重,結局也最不可預期,可以說就是徹底「無序」的自然狀態,例如戰國末期七國間的戰爭、歐洲三十年戰爭、拿破崙戰爭,以及兩次世界大戰。

但權力不對稱下大小國間的衝突,只要不上升至大國戰爭,競爭性仍在可控範圍,某種特定「秩序」仍舊存在。這樣就能把無政府下的有序(ordered anarchy),與無序的無政府(disordered anarchy)區分開來。二戰之後的國際秩序,就是無政府的有序狀態[2]

三、特定國際秩序成立與變化的條件

支持特定秩序存續的因素,可分為物質性和理念性兩大類。秩序的核心物質性因素是一個體系中,國家間的權力分布。此進而可再區分為均勢(balance of power)狀態和層級(hierarchical)狀態。前者如19世紀拿破崙戰爭之後,20世紀一戰之後,後者如1991年蘇聯瓦解之後。權力分布會受到各國經濟生產、軍事能力、科學技術與地緣政治等條件變化的影響。一旦權力分布型態劇烈改變,既有的國際秩序也會改變。

秩序的非物質性因素則相當複雜,其基礎甚至可以直探萬事萬物存在的本質——本體論及人與超自然(supernatural)的關係,而成為一種「世界觀」式的哲學問題。但也可以比較直觀地說,秩序的非物質性因素之基礎單元即為「理念」,這與物質性因素的「權力」正好形成對比。這些理念表現為人與國家對待和平、平等、正義、財富等重要價值的偏好與態度。一組高度系統化闡釋世界觀與這些重要價值彼此間關係,以及它們如何落實的理念系統,一般稱為意識形態,如民族主義、保守主義、理想主義、新自由主義、生態主義、社會主義等等。國家決策者與大眾在不同時空條件下,會以不同的理念系統認知世界、建構身分,進而發展出特定的國家利益排序。

在物質性因素制約下,得以反覆實踐並沉澱為成文或非正式而可重複的模式,即為「制度」,管理與執行特定制度的跨國機制即為國際組織。長期普遍有效的制度及其主導者則形成「制度霸權」(institutional hegemony),其理念系統與意識形態則成為葛蘭西所說的「文化霸權」。

「天下」沒有不散的筵席,「世界」沒有永恆的秩序。古代的羅馬和平(Pax Romana)、中華和平(Pax Sinica)與近代的英倫和平(Pax Britannica)都因為權力、理念與制度的發展而興起,也因其變遷而消失,繼而出現其他立足於不同的權力分布和理念認同的新秩序。當前的新冠疫情,使已經搖搖欲墜的自由國際秩序的弱點更加明顯,危及戰後的汎美和平(Pax Americana)。不過我們得先了解這個秩序的內容,才知道疫情的影響。

四、當前自由國際秩序的支柱及其變化

用前面的定義與架構來看,支撐當前自由國際秩序(也可以簡稱為西方秩序)的物質性條件是17世紀以來經濟與軍事上居於國際體系優勢的一個或一組西方大國,冷戰後自然是居於單極地位的美國。其理念性因素的發展,可以從1648年西伐利亞條約確立主權不受(外來)宗教權干涉起算。西伐利亞時代當然還不是人民主權與自由貿易的時代,所以與西伐利亞體制相比,戰後的自由國際秩序其實為時不算長,地理覆蓋也並未更大。

西伐利亞體制的主要作用是取代舊「帝國」尺度,確立了民族國家與主權原則。但直到18世紀英國取得霸主地位,才又增加了自由貿易、市場經濟的理念。將市場經濟中的個人主義精神導向人權與政治和社會權利,更是二戰以後的事。政治自由和社會權利,只是「西方秩序」漫長歷史中的一部分,至今也還未覆蓋全世界多數國家與人口。

不過民族獨立的主權國家、個人主義的市場經濟,以及自由多元的民主政治三大支柱性理念,戰後在美國領導、歐日支持之下,逐漸落實於聯合國和布林頓森林體系等國際制度和組織中,最終贏得冷戰。在這漫長的競爭中,台海危機、韓戰、越戰、阿富汗戰爭、南斯拉夫內戰、此起彼落,和平的關鍵是美蘇(俄)面對危機時能保持克制,透過雙邊與多邊的安排,壓抑軍事領域的危險競賽。冷戰結束,美國優勢明顯,各大國也還能透過G8、G20等新舊制度,勉力維持「大國一致」。戰後東亞新興工業國的經濟奇蹟、中國經改成功,甚至印度與東協崛起,莫不是這個秩序的受益者。

顯然在疫情之前,自由國際秩序的各個支柱已經發生顯著變化。物質性條件最明確的現象是新興國家的崛起,使得大西洋夥伴與歐美在全球經濟的占比日趨下降,最終歐巴馬也不得不承認21世紀是太平洋世紀,美國也是太平洋國家。而理念性因素的三大支柱也正在質變甚至溶解。民族獨立的主權國家理念在蘇聯瓦解後自是更加盛行,但族群的流動性、現存國家疆界的僵固性與大國勢力範圍的算計,使兼具公正與雙贏的方案變得更遙不可及。

個人主義市場經濟價值看似隨新古典經濟學理念和全球化而更強大,但無法處理分配和貧困問題與金融領域的腐敗濫權,使得國際經濟危機的破壞性更大,終於催生出反全球化和各種保護主義。自由多元的民主政治理念在柯林頓、布萊爾時期達到頂峰,但隨著資訊科技武裝的新媒體的崛起,前兩個支柱溶解產生的極端和不寬容的思潮假借民主制度粉墨登場,在諸多民主國家造就了打著「反建制」旗號破壞正當程序、鼓吹種族優越、煽動歧視觀念的強人。

五、新冠疫情流行對秩序的進一步衝擊

新冠疫情流行後首先衝擊的就是現行秩序的制度和規則。像是世衛、歐盟、世貿、甚至聯合國、G20、G7都紛紛採取措施或提出倡議,結果不僅事倍功半,甚至在大國對抗中顯得束手無策。有些國家打算另起爐灶組織新的「衛生共同體」,這如同用國界上的槍砲,去圍剿跨界中的病毒,效果可想而知。

其次就是資訊爆炸與新媒體為「後真相」潮流推波助瀾,甚至下起鄉民上至國務卿、外交官與元首,都為謠言推波助瀾,公然霸凌不同意見,美其名曰多元觀點、言論自由。有關病毒的起源、時間線、與中美兩國各種實驗室、軍隊、演習關係的傳聞,最是經典。某些民主鞏固不完整、政權正當性低的國家,還有總統出來號召支持者與軍隊「抵抗」州郡的防疫限制。這些現象在威權國家強化了「數位威權」(digital authoritarianism)的韌性,在民主國家則強化了民粹與非自由民主(illiberal democracy)的潮流。無論哪一方面,都是對自由國際秩序的沉重打擊。

再次就是各國政治人物要爭取和確保權力,不得不依循「本國第一」的訴求,碰到變化多端、神出鬼沒的新冠病毒,應對失算者更要絕地求生,以坐鎮政權中樞顯示威信、以冷嘲熱諷引導輿論、以病毒國家化作為萬靈丹,並將短期無解的國內怨懟,透過「後真相」的手法與所謂「全社會」途徑(whole-society approach),轉移到內外各種「他者」身上去。

最後,疫情對現行秩序的衝擊可用今年2月慕尼黑安全會議的主題來總結。慕安會因為歐洲經濟危機與歐盟動盪,對秩序的憂鬱已經四年,其2017年大會主題就是「後真相、後西方、後秩序」。2018年會議壟罩在美俄不信任的高峰,主題是「深淵邊緣或懸崖勒馬?」會議認為朝核、伊核、氣候危機、網路安全等都使國際秩序更加動盪。2019年的憂鬱還是沒有改善,因為國際秩序似乎瀕臨粉碎,所以大會主題變成「誰來收拾殘局?」

今年的慕安會報告主題有一個現行字典沒有的新字:“Westlessness”,筆者譯為「西方性缺位」。大會報告認為西方性缺位不只是因為非西方世界實力崛起,其更深層的根源在於西方集團自己已經失去西方性的共識,使得「西方自己變得更少西方」(The West is becoming less Western)。讀者這裡會問,那「西方性」又是甚麼?報告提供了一個三元素定義:政治的自由民主體制、經濟的市場主導體制,與國際制度下的合作;這與筆者去年所提「自由國際秩序」三支柱頗能呼應。

六、結論:不願面對的真相

目前各國因應疫情似乎主打本國至上、推卸責任與減少依賴他國的策略。尤其是美中兩大經濟體,彼此互採「雙脫鉤」的辦法,甚至施壓其他中小國家,以保護執政者國內的重要議程。然而「不願面對的真相」是:經濟自主、本國至上、斷鏈脫鉤能處理氣候暖化、空氣污染、傳染流行、恐怖主義的挑戰嗎?

把這些也是全球化帶來的問題「他者化」,的確有助贏得國內政治對抗的勝利,甚至還有選票、公職、關稅、軍售等短期紅利。但把全球問題國家化,甚至八卦化的解決方案,後果只會適得其反,在核子時代也只是一種幻想。倒是歧視和仇恨的政治病毒,會將所有決策者逼進囚徒困境的死角。與此同時,大國以軍事對抗來處理疫情造成的問題,只會鼓勵卸責和把他者當「牌」打的行為,使38度線和17度線的地緣政治死灰復燃。無論其結局是越南情境還是慕尼黑情境,都是巨大的災難。

最後,筆者要呼應季辛吉所說,前新冠的世界已一去不返。後新冠時期各國的國內政治與國際外交,第一要務是各方「保持自制」。如此,台灣工具機團隊與麻州州長仍可在全球大顯身手。否則,世界將身陷火海。

張登及,現任台灣大學政治學系教授,兼任台大人文社會高等研究院副院長。研究興趣包括國際關係理論、中國國際關係史、中共黨政、中國外交、古典社會學理論。著有《建構中國:不確定世界的大國定位與大國外交》等書及中英文論文、書評(序)、政策報告數十篇。

註釋

[1] 筆者在線上座談中例舉了三篇西方論著,兩篇分別是2019年春,「軟權力」概念締造者Joseph Nye在英國國際關係學會機關刊物International Affairs所撰“The Rise and Fall of American Hegemony: From Wilson to Trump”、美國對外關係委員會主席Richard Haass於其機關刊物Foreign Affairs所撰“How a World Order Ends and What Comes in Its Wake”、美國前國務卿季辛吉今年在華爾街日報所撰 “The Coronavirus Pandemic Will Forever Alter the World Order”,相當具有代表性,有興趣的讀者可自行參考。

[2] 座談與本文關於國際秩序的定義等討論,資料部分摘自筆者拙文〈國際秩序的未來〉,收於張亞中、張登及(編),《國際關係總論》(第五版)(台北:揚智出版社,2020)。經揚智出版社同意本文引用,謹此註明並致謝。

書籍介紹

本文摘錄自《新冠啟示錄(思想41)》,聯經出版
作者:郝志東、陶東風、榮劍、白貴理、子安宣邦等

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本期的專輯是「新冠啟示錄:從全球化到人類世」,面對新冠病毒史無前例的衝擊,全球在驚恐之餘,各方都開始思索下一步應如何踏出。而新冠可謂全球化與人類世的合體。從今以後,我們已無法忽視全人類/全地球之間緊密相連、禍福與共的事實。台大人文社會高等研究院在疫情正熾之時,舉辦了論壇,請到醫學、歷史、文學、風險治理、經濟、國際關係等不同角度的學者,反思此次疫病與全球化及人類世的因果、糾結與啟示。本期還有「帝國日本的歷史及其殖民地」專題、「抗疫與生命政治」專題、訪談導演艾曉明女士,以及多篇學術論文。

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責任編輯:潘柏翰
核稿編輯:翁世航