中共考慮對台制定《國家統一法》？若為真恐怕「弊大於利」

12月4日是中國「國家憲法日」，國台辦在社交平台微博貼出一張「憲法中關於國家統一的規定」之圖片，給予外界推測中國政府可能推出《國家統一法》的跡象。

同月16日國台辦舉辦記者會，官方媒體新華社記者提問中共當局是否可能推出《國家統一法》，國台辦發言人回答「憲法是國家的根本大法，具有最高的法律地位、法律權威和法律效力。憲法關於國家統一的規定是明確的，我們堅決貫徹執行。」、「將採取各種必要措施，堅定推動兩岸關係和平發展、推進祖國和平統一進程。」

從官媒主動提問，國台辦又無公開否認，顯然制定一部完整《國家統一法》應在中國政策過程中加以討論、反覆醞釀及研擬中。此一風向球究竟會產生什麼樣衝擊政治效應頗值關注。

這種以國家統一為政策導向目標能否透過立法過程獲致達成，此法律戰符合中國國家利益嗎？一旦制訂《國家統一法》固然對「法理台獨」產生遏制效果，但是否可能使中共對台政策陷入被動困境？而就一部完整《國家統一法》來說，其適用對象並非僅是針對台灣而已，目前中共當局如何面對內部分離主義勢力，及周邊領土紛爭國家呢？顯然《國家統一法》超越《兩岸統一法》或《統一台灣法》適用範圍。

《國家統一法》明確化統一條件、時間及步驟、程序及方式

中共的《國家統一法》制定之後，對台獨的定義及制裁手段將無法模糊化，不應有不確定法律概念太多，但恐使對台政策喪失彈性。

中共當局如明訂對台動武條件，明確化訂出武統底線，一旦台灣逾越政策底線，中國勢必被迫要動武，此局勢的主動權便操控於台灣，這反而讓中共當局由「先發制人」變成「受制於人」困境。換言之，制訂《國家統一法》，反而可能陷入被動因應，一旦台灣當局出現類似公投制新憲、以台灣名義參與國際組織、聯合國的正常國家運動，或採取所謂「去中國化」漸進式台獨，中國當局對於「法理台獨」或「漸進台獨」該如何區隔反應呢？

同時，若明確化中國對台政策武統的底線，可能增加台灣在條件限制下，只要不衝擊底線，「無限上綱」地增加刺激中共當局對台政策的策略與方法。因為一旦中國把對台動武、武統底線具體化，等於間接鼓勵台灣去探索其他不觸及底線，但可能刺激中國的策略及方法，反而衍生兩岸微小衝突不斷，大打台獨擦邊球，不斷以挑釁行為刺激其對台政策「底線」，徒增對台政策機會成本。

Photo Credit: 關鍵評論網

事實上，中共當局已制定《反分裂國家法》及《惠台31條》、《惠台26條》，對台政策工具軟硬兼施，壓制及懷柔並舉；並不缺乏可以相互交叉運用之硬的軍事外交，及軟的經濟社會文化之政策工具，其對台政策相當彈性化且政策工具化，是否另行制定《國家統一法》反因法的剛性化作用，從而失去彈性、陷入被動不無疑問。

《國家統一法》的影響不只台灣，更包括鄰近的周邊國家

與中國有領土爭議國家，如周邊日本、印度、菲律賓、越南等國家，若違反中國《國家統一法》規定，受限於法律規範，中國政府必須承擔與上述區域國家攤牌的代價，強制執行《國家統一法》授權，形成與周邊國家的區域政治衝突。而若中國政府不執行《國家統一法》授權規定，不僅違反憲法、法律尊嚴，也衝擊大國形象，導致國家統一政策實施陷入政策困境。

故而，一旦制訂《國家統一法》意味著變更國際及兩岸現狀，引發區域間國家的不安。尤其中國與其周邊國家仍存有領土爭議，包括與印度、日本、越南、菲律賓等國，制定《國家統一法》若將爭議性領土列入法中，勢必引發周邊國家抗議及對立，不利於區域穩定與和平。若只是要處理兩岸統一問題，並不需要制訂《國家統一法》，僅須制訂一部《兩岸關係法》或《台灣關係法》即已足夠。

再者，《國家統一法》勢必適用於香港，可能再度衝擊港人對「一國兩制」的實踐信心。《國家統一法》制訂，試圖以法律的形式作為阻遏分離主義的策略，及為處置具有爭議性領土。尤其是針對港獨處置，也會衝擊港人對「一國兩制」信心，尤其歷經反逃犯條例修正風波運動及制定《港區國安法》後，港人對「一國兩制」的不滿意程度提高，甚至更出現港獨聲浪及增加支持台獨比例，皆創歷史新高。

香港社會曾有一種頗具代表性觀點以為，「『統一法』應主要針對台獨勢力，不宜直接套用於香港，因為『基本法』23 條規定了特區自行立法維護國家安全」、「假如全國人大將『統一法』直接套用到香港和澳門特區，將會牴觸『一國兩制』的既定方針，可能引起法制衝突和執法混亂，對於以『一國兩制』為示範，促進國家統一反而不利」、「香港雖然尚未全面履行『基本法』23 條的要求，立法禁止顛覆、分裂國家等危害國家安全的行為，但在現行法律下，亦有不少條文可以維護國家安全，例如有關叛國、煽動叛亂，以及禁止破壞公共秩序的多項刑事罪行，都是行之有效的。」

就此而論，2020年所制定《港區國安法》已對顛覆國家政權罪、分裂國家罪進行清晰完整罪刑規範，即使無《國家統一法》亦無法律工具不足問題。

Photo Credit: AP / 達志影像

制定《國家統一法》後，反而可能增強反中陣營的力量

制定《國家統一法》有其正、反面效應，甚至進一步激化民進黨當局持守反中路線，而獲長期執政利益。

若中共當局堅持制訂，可能也未必將來能夠在對港、對藏、對疆、對台及周邊國家政策上獲致「先發制人」的主控權，甚至反陷入政策困境，這包括喪失對台政策的彈性；增加激進分離主義、台獨勢力刺激挑釁中國統一政策的方法、及增加與周邊國家軍事衝突的可能性、法律體系混亂與疊床架屋、變更區域現狀引發區域間國家的不安、降低港人治港與一國兩制實踐之信心及支持度等等。