中共考慮對台制定《國家統一法》?若為真恐怕「弊大於利」

中共考慮對台制定《國家統一法》?若為真恐怕「弊大於利」
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我們想讓你知道的是

以國家統一為政策導向目標能否透過立法過程獲致達成?是否符合中國國家利益嗎?會不會反而使中共對台政策陷入被動困境?面對內部分離主義勢力以及周邊領土紛爭國家又該如何處理?

12月4日是中國「國家憲法日」,國台辦在社交平台微博貼出一張「憲法中關於國家統一的規定」之圖片,給予外界推測中國政府可能推出《國家統一法》的跡象。

同月16日國台辦舉辦記者會,官方媒體新華社記者提問中共當局是否可能推出《國家統一法》,國台辦發言人回答「憲法是國家的根本大法,具有最高的法律地位、法律權威和法律效力。憲法關於國家統一的規定是明確的,我們堅決貫徹執行。」、「將採取各種必要措施,堅定推動兩岸關係和平發展、推進祖國和平統一進程。」

從官媒主動提問,國台辦又無公開否認,顯然制定一部完整《國家統一法》應在中國政策過程中加以討論、反覆醞釀及研擬中。此一風向球究竟會產生什麼樣衝擊政治效應頗值關注。

這種以國家統一為政策導向目標能否透過立法過程獲致達成,此法律戰符合中國國家利益嗎?一旦制訂《國家統一法》固然對「法理台獨」產生遏制效果,但是否可能使中共對台政策陷入被動困境?而就一部完整《國家統一法》來說,其適用對象並非僅是針對台灣而已,目前中共當局如何面對內部分離主義勢力,及周邊領土紛爭國家呢?顯然《國家統一法》超越《兩岸統一法》或《統一台灣法》適用範圍。

《國家統一法》明確化統一條件、時間及步驟、程序及方式

中共的《國家統一法》制定之後,對台獨的定義及制裁手段將無法模糊化,不應有不確定法律概念太多,但恐使對台政策喪失彈性。

中共當局如明訂對台動武條件,明確化訂出武統底線,一旦台灣逾越政策底線,中國勢必被迫要動武,此局勢的主動權便操控於台灣,這反而讓中共當局由「先發制人」變成「受制於人」困境。換言之,制訂《國家統一法》,反而可能陷入被動因應,一旦台灣當局出現類似公投制新憲、以台灣名義參與國際組織、聯合國的正常國家運動,或採取所謂「去中國化」漸進式台獨,中國當局對於「法理台獨」或「漸進台獨」該如何區隔反應呢?

同時,若明確化中國對台政策武統的底線,可能增加台灣在條件限制下,只要不衝擊底線,「無限上綱」地增加刺激中共當局對台政策的策略與方法。因為一旦中國把對台動武、武統底線具體化,等於間接鼓勵台灣去探索其他不觸及底線,但可能刺激中國的策略及方法,反而衍生兩岸微小衝突不斷,大打台獨擦邊球,不斷以挑釁行為刺激其對台政策「底線」,徒增對台政策機會成本。

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事實上,中共當局已制定《反分裂國家法》及《惠台31條》、《惠台26條》,對台政策工具軟硬兼施,壓制及懷柔並舉;並不缺乏可以相互交叉運用之硬的軍事外交,及軟的經濟社會文化之政策工具,其對台政策相當彈性化且政策工具化,是否另行制定《國家統一法》反因法的剛性化作用,從而失去彈性、陷入被動不無疑問。

《國家統一法》的影響不只台灣,更包括鄰近的周邊國家

與中國有領土爭議國家,如周邊日本、印度、菲律賓、越南等國家,若違反中國《國家統一法》規定,受限於法律規範,中國政府必須承擔與上述區域國家攤牌的代價,強制執行《國家統一法》授權,形成與周邊國家的區域政治衝突。而若中國政府不執行《國家統一法》授權規定,不僅違反憲法、法律尊嚴,也衝擊大國形象,導致國家統一政策實施陷入政策困境。

故而,一旦制訂《國家統一法》意味著變更國際及兩岸現狀,引發區域間國家的不安。尤其中國與其周邊國家仍存有領土爭議,包括與印度、日本、越南、菲律賓等國,制定《國家統一法》若將爭議性領土列入法中,勢必引發周邊國家抗議及對立,不利於區域穩定與和平。若只是要處理兩岸統一問題,並不需要制訂《國家統一法》,僅須制訂一部《兩岸關係法》或《台灣關係法》即已足夠。

再者,《國家統一法》勢必適用於香港,可能再度衝擊港人對「一國兩制」的實踐信心。《國家統一法》制訂,試圖以法律的形式作為阻遏分離主義的策略,及為處置具有爭議性領土。尤其是針對港獨處置,也會衝擊港人對「一國兩制」信心,尤其歷經反逃犯條例修正風波運動及制定《港區國安法》後,港人對「一國兩制」的不滿意程度提高,甚至更出現港獨聲浪及增加支持台獨比例,皆創歷史新高。

香港社會曾有一種頗具代表性觀點以為,「『統一法』應主要針對台獨勢力,不宜直接套用於香港,因為『基本法』23 條規定了特區自行立法維護國家安全」、「假如全國人大將『統一法』直接套用到香港和澳門特區,將會牴觸『一國兩制』的既定方針,可能引起法制衝突和執法混亂,對於以『一國兩制』為示範,促進國家統一反而不利」、「香港雖然尚未全面履行『基本法』23 條的要求,立法禁止顛覆、分裂國家等危害國家安全的行為,但在現行法律下,亦有不少條文可以維護國家安全,例如有關叛國、煽動叛亂,以及禁止破壞公共秩序的多項刑事罪行,都是行之有效的。」

就此而論,2020年所制定《港區國安法》已對顛覆國家政權罪、分裂國家罪進行清晰完整罪刑規範,即使無《國家統一法》亦無法律工具不足問題。

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制定《國家統一法》後,反而可能增強反中陣營的力量

制定《國家統一法》有其正、反面效應,甚至進一步激化民進黨當局持守反中路線,而獲長期執政利益。

若中共當局堅持制訂,可能也未必將來能夠在對港、對藏、對疆、對台及周邊國家政策上獲致「先發制人」的主控權,甚至反陷入政策困境,這包括喪失對台政策的彈性;增加激進分離主義、台獨勢力刺激挑釁中國統一政策的方法、及增加與周邊國家軍事衝突的可能性、法律體系混亂與疊床架屋、變更區域現狀引發區域間國家的不安、降低港人治港與一國兩制實踐之信心及支持度等等。

綜上所論,中共當局在現有《反分裂國家法》運作前提下,重新制定一部《國家統一法》存在若干侷限性與負面影響,這包括喪失對台政策的彈性、可能增加台灣刺激中國當局的方法、增加軍事衝突的可能性、欠缺執行力、造成法律體系混亂與疊床架屋、因改變兩岸現狀造成區域間國家的不安,及惡化《港區國安法》制定後衝擊「港人治港」信心與「一國兩制」之實踐等等。

就此而論,對中共當局來說,如何整併思考《反分裂國家法》及《國家統一法》成一部較為整全式立法,恐遠比兩部同時並存更為合理及具效用。

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責任編輯:丁肇九
核稿編輯:翁世航


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