被川普玩到一半的委內瑞拉殘局,拜登能搞定嗎?

被川普玩到一半的委內瑞拉殘局,拜登能搞定嗎?
Photo Credit: Reuters / 達志影像

我們想讓你知道的是

川普(港譯「特朗普」)任內美國在國際上的道德威權快速滑落早已失去國際正義仲裁者的資格,連任失敗後的川普對委內瑞拉民主更無置喙餘地,瓜伊多的政治生涯將繫於拜登政府的外交政策。

文:向駿(致理科技大學國貿系教授兼拉丁美洲經貿研究中心主任)

美國候任總統拜登(Joe Biden)陸續公布了外交政策及國家安全團隊,保證重建多邊外交關係並將川普(Donald Ttump)任內的影響減至最低。擔任副總統期間曾出訪拉美16次的拜登,能搞定委內瑞拉嗎?

今(2020)年6月30日,委內瑞拉選舉委員會(NEC)宣布該國唯一由反對派控制的國民議會(國會)席次將從167席增為277席。12月6日國會選舉在開出的98.6%選票中,官方的「大愛國陣線」獲得68.4%,贏得253席。由於包括反對派領導人瓜伊多(Juan Quaidó)所屬「人民意志黨」等26個反對黨聯手抵制,投票率僅31%。

瓜伊多及其盟友自12月7日起辦理為期一週的公投,尋求民眾支持延長本屆國民議會的職權,直到能舉行「公平、可驗證和透明的」選舉為止,但未引起國際關注,瓜伊多勢將進一步被邊緣化。

政治盟友流失

2013年3月5日委內瑞拉前總統查維茲(Hugo Chávez)病逝後,欽點接班人馬杜洛(Nicolás Maduro)在同年4月14日的補選中,以50.61%對49.12%得票率擊敗民主團結聯盟(MUD)的卡普里萊斯(Henrique Capriles)。

馬杜洛接任總統後,委國經歷了多年的經濟與政治動盪。2018年5月20日委國總統選舉揭曉前,美國副國務卿蘇利文(John Sullivan)表示美國不會承認結果,加拿大、歐盟及「利馬集團」14個美洲國家跟進。

同年5月21日川普總統簽署行政令加強經濟制裁,禁止美國公民和在美國常住居民,購買任何委內瑞拉國有企業的債權,涉及委石油出口應收賬款。加拿大外交部長方慧蘭(Chrystia Freeland)呼應多數拉美與歐洲的瓜伊多支持者聲明如下:「這是一個由委內瑞拉人民根據他們自己的憲法勇敢地將自己國家歸還民主的過程。」

2019年1月10日,馬杜洛就職第二任總統後,因瓜伊多於1月23日自行宣布為臨時總統,情勢更急轉直下。

今年1月5日委內瑞拉憲政危機屆滿周年前,瓜伊多前黨友帕勞(Luis Parra)在馬杜洛及81名議員支持下當選為國民議會新議長,帕勞在就職宣誓演講中指摘「瓜伊多將自己的政治利益擺在國家利益之上」,因此「已成為過去式」。瓜伊多則於《國家報》(El Nacional)辦公室,在約100位反對派議員投票支持下連任議長並宣誓就職。委內瑞拉憲政僵局因此從「雙總統」演變成「雙議長」。

美國有口無心

2019年4月30日清晨,瓜伊多領導的「終結篡權」行動演變成「流產政變」後,美國務卿蓬佩奧(Mike Pompeo)強調「軍事行動是可能的。如果必要的話,美國會這樣做。」5月4日瓜伊多接受《華盛頓郵報》訪問時承認錯誤,被問到如果美國提議軍事干預則表示會「加以評估,很可能提交議會討論以解決危機。如有必要,也許會核准此議。」

7月中旬美國國際開發總署(USAID)備忘錄顯示,川普政府挪用原本提供中美洲瓜地馬拉和宏都拉斯的發展援助金近4190萬美元,支持委內瑞拉反對派領袖瓜伊多,包括支付他的員工薪水。8月6日白宮表示川普已經簽署行政令,對委內瑞拉中央銀行及國營石油公司(PDVSA)資產進行制裁,該行政令包括「委內瑞拉政府在美國所有財產及權益都被封鎖,不得以轉讓、支付、出口、撤回或其他方式進行處理。」

今年2月4日川普總統發表國情咨文演說瓜伊多受邀為貴賓,川普在演說中再度強調瓜伊多是「委內瑞拉真正的合法總統」,並痛斥馬杜洛是凌虐人民的暴君。

稍後《金融時報》雖在社評呼籲「是時候該免除對委內瑞拉的制裁」,未料3月31日蓬佩奧更加碼提出《委內瑞拉民主過渡框架》 (Democratic Transition Framework for Venezuela),希望通過「有序解除制裁」的和平方式,打破委內瑞拉的政治僵局。

該框架包含兩點保證,其一是軍事高級指揮(國防部長、副國防部長,國家武裝部隊作戰戰略司令部以及各軍種司令)在過渡政府時期保留職務不變,其二是州或地方政府在過渡政府時期保留職務不變。

看似充滿希望的瓜伊多,稍後因川普忙於連任選舉頓失奧援陷入孤掌難鳴的窘境,更糟的是川普本身因諸多民粹政策失去了抨擊委內瑞拉民主的正當性。

RTX7C5PV
Photo Credit: AP / 達志影像

民主進程難樂觀

2019年5月及7月馬杜洛和瓜伊多「兩位總統」的代表,於在挪威和加勒比島國巴貝多舉行了兩輪談判,然因美國經貿及金融全面封鎖,馬杜洛取消了8月8日至9日的談判。

根據杭亭頓(Samuel P. Huntington)的研究,「在幾乎所有的談判中,最重要的問題是交換擔保(exchange of guarantees)」。

他將民主化進程區分為三種類型:其一是當執政菁英領頭實現民主時稱為「變革」(transformation);其二是當反對派團體領頭實現民主,且威權政府垮台或被推翻時稱為「置換」(replacement);其三是當政府和反對派團體採取聯合行動實現民主時稱為「移轉」(transplacement)。

在「變革」過程中,先前威權政權的官員幾乎從未受到懲罰;在「置換」過程中他們總是受到懲罰;在「移轉」過程中通常需透過談判解決。由於對峙或失敗的風險會迫使政府和反對派進行談判,「使雙方都不至於失掉任何東西的擔保就成了協議的基礎」,亦即「反對派的領導人知道他們將不會被送回監獄,政府領導人也知道他們將不會流亡到異鄉。」

馬杜洛第一個總統任期內委國民主危機應屬「置換」類型。以反對派重量級人物豪斯曼(Ricardo Hausmann)為例,在馬杜洛連任就職前,他就認為「這是國際社會邁向協調解決方案的絕佳機會:明確拒絕在1月10日後承認馬杜洛政權,並同時認可國民議會關於過渡政府的決策,並協助執行它。同時應當向委內瑞拉武裝部隊發出明確的信號:即國民議會的決定必須得到尊重。」

然因馬杜洛個人及其政府官員希望獲得「變革」類型的交換擔保,在挪威舉行的談判後短暫地往「移轉」方向漂動。然以瓜伊多恩師卡普里萊斯 (Henrique Capriles)今年8月流亡西班牙為例,委內瑞拉民主前景實難樂觀。

去年1月23日瓜伊多宣布為臨時總統後,曾獲得包括美國在內的五十多國承認。今年6月川普總統雖表示他仍視瓜伊多為「合法的國家領導人」,但曾考慮和馬杜洛會面。12月選舉後瓜伊多失去議長身分,「雙總統」和「雙議長」的亂象均將煙消雲散。

川普任內美國在國際上的道德威權(Moral Authority)快速滑落早已失去國際正義仲裁者的資格,連任失敗後的川普對委內瑞拉民主更無置喙餘地,瓜伊多的政治生涯將繫於拜登政府的外交政策。

責任編輯:羅元祺
核稿編輯:翁世航


Tags: