從「門戶開放」到「一個中國」,美國的對中、對台政策如何演變?

從「門戶開放」到「一個中國」,美國的對中、對台政策如何演變?
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我們想讓你知道的是

反對兩岸任何一方單方面改變現狀是美國的既定政策,無論是誰執政都一樣。

由李崗監製,許明淳導演拍攝的《光計畫》紀錄片,探討的不只是「白團」的故事,還更進一步解析了75年來兩岸與美國之間的複雜關係。畢竟相對於日本而言,美國才是1945年以後影響中國最為深遠的國家。

許明淳也表示,他拍攝《光計畫》的目的,並不只是想把野島剛先生《最後的帝國軍人:蔣介石與白團》一書給影像化而已,而是希望帶領觀眾更深層次探討兩岸之間的複雜問題。

其實美國對中國問題的介入,早在時任國務卿的海約翰(John M. Hay)於1899年提出「門戶開放」(Open Door Policy)政策就開始了。因為此刻美國已經從西班牙手中奪下菲律賓,準備要進軍亞洲市場,不能夠再持續華盛頓(George Washington)等開國先烈們不干預舊大陸事務的既有國策。而飽受列強侵略瓜分的中國,正是美國商人與傳教士們所瞄準的最大亞洲市場。

不過比起俄國、英國、法國以及日本而言,美國的動作顯然還是晚上了好幾步,幾乎已經沒有市場與殖民地可以瓜分。為了防止美國被其他列強排除於中國市場之外,門戶開放的基本精神就是確保中國的主權獨立和領土完整,不再讓任何一個列強獨霸中國的某個省份或者島嶼。香港與台灣被割讓給英國及日本,東北成為帝俄勢力範圍的情況,在門戶開放的原則下都應該要避免再度發生。

美國基於同樣的精神,到了第一次世界大戰結束後又召開華盛頓會議,建立《九國公約》(Nine-Power Treaty)體系,並迫使日本將從德國手中取得的山東特權歸還給中華民國。後來美國也因為日本屢次違反《九國公約》體系,擴大對中華民國的領土侵略,終於引發了美日太平洋戰爭,最後日本帝國不只被打到幾乎亡國,就連台灣的殖民地也被迫吐了出來。

可見直到1949年以前,確保一個主權獨立又領土完整的中國,是美國的既定國策。尤其蔣中正領導的國民政府採取親美政策,形同將11,418,174平方公里的疆域和4億人口都納入美國的影響之下,這樣的中國存在對美利堅霸權而言當然是百利而無一害的。也難怪美國不只協助國府接收台灣,還對中華民國海軍收復南海採取睜一隻眼閉一隻眼的態度,但是1949年後呢?

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漫畫中手持鑰匙,站在中國大門前的人代表美國,由於美國為門戶開放政策倡導者,因此身型比較高大,其餘門外的人左起分別代表德、法、英、俄、日本、土耳其和奧地利,而門內的人代表中國。|Photo Credit: Americans drawn

美國為什麼沒有支持台獨?

是不是蔣中正丟掉大陸之後,美國就放棄了維護中國領土完整的政策,開始主張「兩個中國」呢?事實上提出「圍堵」(Containment)政策的大戰略家肯楠(George F. Kennan),就提出過美國應該出兵直接佔領台灣,並且將蔣中正父子請到外國的構想。日本海軍航空隊以台灣為基地,在太平洋戰爭爆發之初空襲駐菲律賓美軍的記憶,讓美國決策者們深知台灣絕對不能落入反美勢力的手中。

不讓台灣落入反美勢力手中,確實是每一位美國戰略家的共識,可是附和肯楠出兵接管台灣意見的決策者卻是少之又少。因為美國在南韓已經實施了相似的政策長達4年之久,換來的結果其實是相當的吃力不討好。美國一方面要阻止北韓及南朝鮮勞動黨的顛覆行動煞費苦心,一方面又要安撫南韓反共人士近乎無理取鬧般的民族主義情緒,沒有人想讓類似的鬧劇在台灣再度上演。

更重要的是,台灣不只缺乏行政人才,還更加缺乏軍事人才。因為日本過去殖民統治時,對台灣人的歧視比起朝鮮人而言只有過之而無不及。朝鮮人在日軍裡可以當到中將,台灣人卻只能當到少佐。所以美國能夠以在日軍還有滿洲國軍服役過的朝鮮人為核心打造大韓民國國軍,卻沒有辦法將類似的經驗從南韓移植到台灣來。

台灣知識份子接觸軍事事務的機會有限,自然對於要靠武力爭取獨立的概念十分有限,甚至認為可以仰賴美國出兵來實現獨立建國的目標。這種想法看在打過獨立戰爭的美國人眼裡,自然更加把台灣本土政治人物視為「扶不起的阿斗」。所以肯楠出兵接管台灣,扶持台灣人建立獨立國家的構想從一開始就得不到美國主流決策圈的支持。

即便是在反對蔣中正父子的美國人眼中,他們優先選擇合作的對象也是陳誠或者孫立人等掌握軍隊的外省籍將領。也難怪1950年1月,時任美國駐台北代辦師樞安(Robert C. Strong)在與台獨人士交流後,對他們做出了以下評論:

味其言觀其文,可知其昧於現實,無可戰之兵,復將自身理想及其生存全然寄望於美國的援助之上。

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蔣介石1957年與美軍將領L.L. Lemnitzer合照

維護「我們的中國」

美國要避免台灣落入反美勢力的手中,可1949年10月1日剛成立的中華人民共和國是否為一個反美國家,剛開始華府決策圈內也不是那麼快就形成共識。畢竟狄托(Josip Tito)領導的南斯拉夫共產黨,此時此刻已經與蘇聯史達林(Joseph Stalin)鬧翻,讓以國務卿艾奇遜(Dean Acheson)為代表的華府決策者相信,美國可以靠放棄台灣來爭取毛澤東成為第二個狄托。

1949年1月5日,艾奇遜公然宣佈台灣與南韓不在美國的亞太防禦範圍之內,形同正式代表杜魯門(Harry S. Truman)宣誓「棄台」。以英國為代表的西歐反共國家,更是將中華人民共和國視為北大西洋公約組織(North Atlantic Treaty Organization)圍堵蘇聯的潛在夥伴,主張以拋棄台灣來討好中共。所以在艾奇遜宣佈完「棄台論」的隔天,英國完成了與中共的「關係正常化」。

若非韓戰在1950年6月25日的爆發,讓杜魯門當局認知到紅色中國反美的真面目,恐怕美國永遠不會認識到台灣的重要性。尤其是中共出兵韓戰後,杜魯門以來的歷屆美國總統更加認知到整個華人世界沒有一個人,是比蔣中正更加敵視中國共產黨的。而且率領中國打贏二戰的蔣中正,不只是美國的堅定盟友,在海內外華人心中也有無可取代的正統性與號召力。

冷戰時代的美國,思考的不只是要免於台灣被共產黨赤化,還必須要在全球各地抵抗共產主義勢力的擴張。全球有五分之一的人口為華人,其中包括馬來亞及泰國的共產黨又都是以華人為主力,並接受中國共產黨的物質與精神援助。美國或者英國若出動大軍圍剿這些共產黨,只會在東南亞各國人民心中製造「帝國主義武裝干預」的惡劣形象。

好在還有中華民國這麼一個「我們的中國」(Our China)存在,讓英美可以向東南亞華人證明自己武裝干預的行動只是為了剿滅共產黨,不是要重新建立白種人的殖民帝國。所以美國不只幫助中華民國維持聯合國一般會員國,乃至於安全理事會五大常任理事國的地位,還與英國合作協助中華民國僑務委員會推廣僑教,讓東南亞華人相信台北的中華民國政府代表整個中國。

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1960年美國總統艾森豪來台訪問

毛澤東遲來的「狄托化」

可是到了1969年,英國首相邱吉爾(Winston Churchill)期盼已久的毛澤東「狄托化」終於伴隨著珍寶島上的槍聲實現了。中華人民共和國與蘇聯公然撕破臉,意味北京終於將成為北約國家圍堵莫斯科的夥伴。時任美國總統的尼克森(Richard M. Nixon)無論再怎麼反共,都不可能昧於事實否定統治大陸的紅色中國。

尼克森於1979年2月造訪北京,他雖然不願意拋棄老朋友中華民國,卻也拉開了美國與「兩個中國政權」同時往來的序幕。有趣的是,美國自「門戶開放」政策以來的基本立場,即便到這個時候都沒有改變,因為過去曾多次造訪台北的尼克森清楚知道,無論是蔣中正還是毛澤東都堅持世界上只有一個中國,差別只是由哪一個中國來代表這唯一合法的中國政府。

類似的文字遊戲,其實美國早從抗戰時代就開始玩了,當年日本在南京扶持汪精衛成立的南京國民政府,對西方國家而言是軸心國「他們的中國」(Their China),蔣中正的重慶國民政府為「我們的中國」。中華人民共和國在1949年10月1日成立之初,杜魯門和艾奇遜也曾以「滿洲國」來形容中共政權,可見美國從來沒有分裂中國的打算,只是希望中國統一在「我們的中國」之下。

如今中共也願意與西方合作對抗蘇聯,北京與台北看在美國眼中似乎已無「我們的中國」或者「他們的中國」之分,可同時卻又彼此敵視。擺在尼克森與季辛吉(Henry Kissinger)眼前唯一的選擇,就是在不傷害兩岸中國政權尊嚴的前提下,同時與雙方建立實質關係。承認世界上只有「一個中國」存在,又不對誰代表這個中國做出明確定義,為美國推行「一個中國」政策的最大精神依據。

而在尼克森與季辛吉兩位秘密外交愛好者眼中,從來就是只有海峽兩岸當權者的存在,沒有台灣或者大陸人民的存在。他們都知道台北與北京均堅持台灣於廣義上屬於中國領土的一部分。於是在1972年2月28日的《上海公報》(Shanghai Communiqué)中,就有了以下這段有趣的文字:

美方認識到海峽兩岸所有的中國人都堅持一個中國,台灣是中國的一部分。

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Photo Credit: Schumacher, Karl H.@Wiki Public Domain
鄧小平與卡特(Jimmy Carter)簽署建交公報

「一個中國」政策的確立

美國從1973年起在北京設立聯絡辦事處,正式開始同時與兩岸的兩個中國政權開展官方接觸。儘管此刻美國官方承認的「一個中國」,還是在台北的中華民國政府,然而根據中華民國駐美末代大使沈劍虹的回憶,不具備大使頭銜的中華人民共和國駐華府辦事處主人黃鎮,比擁有大使頭銜的他本人還更容易見到美國總統福特(Gerald Ford)。

到了1979年1月1日,美國終於在卡特(Jimmy Carter)帶領下將對「一個中國」的承認由台北的中華民國轉移到北京的中華人民共和國。美國不只斷絕了與中華民國的外交關係,還廢除了《中美共同防禦條約》(Sino-American Mutual Defense Treaty),並將駐台美軍通通撤出。因為「斷交、毀約、撤軍」是鄧小平給美國開出的所謂「建交條件」。

多數的美國國會議員,並不反對美國與中華人民共和國「關係正常化」,可他們反對美國在結交新朋友的同時出賣老朋友。於是在亞利桑那州參議員高華德(Barry S. Goldwater)帶領下,美國參眾兩院於美國與中共建交的同一天通過了《台灣關係法》(Taiwan Relations Act),以繼續維持美台雙邊的經貿、文化以及安全合作關係。

《台灣關係法》的通過,意味著美國在承認中華人民共和國取得「中國代表權」的同時,將持續與台灣的中華民國維持實質往來。美國「認識」或者「認知」台灣為中國的一部分,但是對於台灣屬於哪一個「中國」並未表態,對於台灣未來是要走向獨立還是統一也沒有立場,但反對任何一方片面改變現狀,期待「兩個中國政權」以和平手段解決爭端。

曾在競選總統期間聲稱要與自由中國復交的雷根(Ronald Reagan),在上台後仍從遏止蘇聯的角度出發深化與中共的合作關係。為了回應鄧小平對美國持續販售武器給台灣的擔憂,雷根於1982年8月17日簽署了《八一七公報》(August 17th communiqué),承諾將逐漸減少對台軍售,正式確立了以《上海公報》、《建交公報》、《台灣關係法》以及《八一七公報》為基礎的美國「一個中國」政策。

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美國與中華民國斷交時期台灣民眾蛋洗美國代表團

拒絕與中共談判的蔣經國

幸運的是,雷根骨子裡還是一個對中華民國懷抱深刻情感的保守派共和黨人。所以他在簽署《八一七公報》的同時,又暗中向中華民國政府提出《六項保證》(Six Assurances)。雷根承諾蔣經國,美國沒有向中共同意設定終止對台軍售的日期,無意就對台軍售議題向中華人民共和國徵詢意見,不會在台北與北京之間擔任斡旋角色,未同意修訂《台灣關係法》,也沒有改變關於台灣主權的立場。

《六項保證》當中最重要的一點,是美國政府同意不會施壓台北與北京進行政治談判。事實上卡特總統剛與中共建交時,就曾向蔣經國提出過兩岸開展和平協商的建議,卻遭到經國先生斷然拒絕。先不提二戰末期還有內戰期間美國強迫國民政府與中共和談的不愉快回憶了,美國越戰期間壓迫南越政府在《巴黎和約》(Paris Peace Accords)的行為,也讓蔣經國害怕自己隨時會被出賣。

原來在1973年1月27日簽署《巴黎和約》時,南越境內簡稱「越共」的共黨恐怖組織南越民族解放陣線已發展出高達15萬人的作戰兵力,而且還成立了一個獨立於西貢中央政府之外的南越南共和國,準備與北越裡應外合推翻越南共和國。美國急於從越南戰場撤退,居然壓迫越南共和國政府給予南越南共和國官方承認,為兩年後西貢淪陷埋下伏筆。

美國與台灣斷交後,一些國民黨大老為了防止自己如南越一樣被出賣,建議蔣經國不如將計就計帶領中華民國投效蘇聯陣營。在向美國爭取F-16/J79與F-20等戰鬥機通通失敗的情況下,中華民國空軍還一度做出過最壞的打算,開始將F-16與幻象2000戰鬥機視為潛在的「假想敵」看待,只因為他們相信北約國家為了討好中共,會向解放軍空軍出售這些一流的西方主力戰機。

雷根是一個聰明人,他知道老朋友跟新朋友一樣重要。尤其考量到國民黨政府與拉丁美洲各反共政權之間的深厚情誼,華府還是需要來自台北的經濟及軍事援助來遏止蘇聯對美國後花園的滲透工作。只要雷根不強迫台灣與大陸展開統一談判,留學蘇聯的蔣經國自然明瞭美國提供給台灣的安全保障是蘇聯所無法取代的,也絕對不會投向莫斯科的懷抱。

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Photo Credit: Ronald Reagan @ public domain
美國總統雷根簽署的《六項保證》

超越政權的「中國」概念

不過促進「兩個中國」的重新接觸,在雷根與老布希(George H. W. Bush)那個時代的華府決策者看來還是符合美國長期利益的。他們相信隨著中國大陸市場經濟抱得越來越緊,崛起的中產階級勢必會要求中共走上政治改革之路,台灣「改變中國」的機遇就會到來。所以他們都把眼光投射到了後蔣經國時代,希望未來的台灣領導人能推展兩岸的政治接觸。

所以美國一方面鼓勵台灣民主化,一方面又鼓勵兩岸重新接觸,就是期待民主化的中華民國能夠將「中國共產黨的中國」再度演變成「我們的中國」,即所謂的「和平演變」(Peaceful Evolution theory)。美國國家情報委員會(National Intelligence Council)在1982年10月,即《八一七公報》簽署兩個月後發表的一份備忘錄中,就提出了類似的看法。

這份編號CIA-RDP89T01219R000200280002-0的文獻,由中央情報局在2011年12月14日解密,內容明確指出最符合美國利益的安排,是「北京與台北某種形式上的和解或共識,讓中國的這兩個部分能夠和平共存」(If Beijing and Taipei could reach some form of accommodation or association that would permit the two parts of China to coexist peacefully)。

顯見在美國傳統決策者的認知中,在中華民國與中華人民共和國之上還有一個超越政治格局上的「中國」,台灣和大陸都屬於這個「中國」的一部分。美國「一個中國」政策,實際上也是建立在世界上有一個兩岸人民公認的「文化中國」或「歷史中國」之上。以此為基礎,兩岸便可在不承認對方為國家的前提下,推動政治談判。

前中華民國陸軍少將李啟明先生,在2014年接受筆者訪談時,就指出《上海公報》中「美國認識海峽兩岸都堅持一個中國,並對這一立場不表異議」的態度,讓國民黨精英們找到了突破兩蔣「漢賊不兩立」政策的契機。既然美國、北京與台北都主張,或者至少不否認有一個超越兩岸政權的「中國」概念存在,台灣又為何不能以此為基礎和大陸展開政治談判呢?

1992年的兩岸重新接觸

以陳長文、邱進益、焦仁和、蘇起還有馬英九為代表的國民黨中生代精英早年都有留學或者出使西方國家的經驗,屬於黨內「革新保台派」。他們雖然捍衛中華民國,可思想比起老一代更加靈活,知道中華人民共和國的存在已經獲得美國還有北約國家的正視。想要讓中華民國的國運延續下去,除了推動民主改革之外,台灣也必須要加入到與中國大陸交往的行列。

至於歷史上第一位台灣人總統李登輝,上台之初也渴望自己能藉由兩岸關係的突破來獲得黨內地位的提升。於是他與「革新保台派」們一拍即合,積極推動90年代初期的兩岸重新接觸,於是就有了行政院大陸委員會和財團法人海峽交流基金會在1991年的成立,以及《國家統一綱領》的制定。以此為基礎,才有1992年的香港會談與1993年的辜汪會談。

那麼到底兩岸在這些會談中有沒有形成共識呢?事實上「九二共識」這個名稱,是到了2000年才由蘇起提出,並不存在於香港會談還有辜汪會談的時空環境之中。然而海峽兩岸的政府能展開接觸,還是立基於雙方都承認自己是代表「中國」的前提之下。如果沒有各自認為自己是「中國政府合法代表」的共識,兩次的談判都是開不起來的。

所以1992年到底有沒有共識?站在不同的角度可能會有不同的答案,雙方唯一的共識是都認為自己是「中國」,但是對「中國」的內涵是什麼又形成不了真正的共識。民進黨認為「九二共識是沒有共識的共識」,這個看法不能算是錯的,然而只要中共能夠接受,並在模糊化由誰代表「一個中國」的前提下與台灣展開實務交流,對推進兩岸關係就有其用處。

華府不曾對「九二共識」提出過支持或否定的態度,但是從柯林頓(William Clinton)時代以來到歐巴馬(Barrack Obama),歷屆美國總統對兩岸的重新接觸都是持歡迎態度。如果再對比美國情報委員會1982年出版的備忘錄,筆者甚至認為「九二共識」的概念還是來自於美國,而且還比香港會談早提出了整整10年,目的就是建立一個「可控的」兩岸關係。

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台灣能夠脫離「中國」嗎?

整個分析下來,其實我們不難發現美國對華政策至今沒有脫離「門戶開放」政策的精神,那就是在確保中國主權獨立還有領土完整的前提下保持美國對「中國」的影響力。顯然美國比其他西方列強更早體驗到中華民族主義的力量,所以選擇不與中華民族主義對抗,而是反過來將中華民族主義為己所用,成功爭取到中國在二戰還有冷戰時代都扮演了美國盟友的角色。

美國在70年代到80年代支持台灣民主化運動,終極目標也是要讓台灣將民主帶回到中國大陸,把中國重新變成「我們的中國」。只是從辜汪會談現場,出現大量民進黨人士舉牌抗議辜振甫「賣台」的行動上來看,美國決策者考慮到的顯然還是只有兩岸政權的態度,忽視了「台灣人民」的想法,尤其是主張台灣獨立的台灣人之想法。

那麼在可見的未來裡,是否會出現美國支持台灣脫離「中國」的情況發生呢?其實不要提過去小布希(George W. Bush)總統對陳水扁的打壓,也不必提歐巴馬總統對太陽花學生運動的否定,我們就拿大家看起來最挺台灣的川普(Donald Trump)政府來分析,就可以知道反對兩岸任何一方單方面改變現狀是美國的既定政策,無論是誰執政都一樣。

川普總統無論對中共有多強硬,他在「一個中國」政策上卻從來沒有鬆過口。國務卿蓬佩奧(Mike Pompeo)的發言,也多次明確表示川普政府針對的是中國共產黨,不是廣義上的「中國」。台灣仍然是美國對中國大陸推動「和平演變」的前進基地,並非美國眼中的獨立國家。一旦台灣脫離「中國」,美國將少掉一個「改變中國」的立基點。

也難怪旅台日本媒體人本田善彥先生,在最近一篇文章中如此一針見血的介紹了美國對台政策:

台灣是中共的心腹之患,利用台灣就能夠制衡、干擾中原政權,就是如此。未來美「中」纏鬥會持續一段時間,美國為了讓台灣繼續發揮干擾大陸的作用,不讓台灣真正離開『中國』的版圖。美國何時不反對台灣離開「中國」版圖?那就是美國已無力支撐這些既有秩序的時候了。

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