從元旦開始,萊豬進口議題正式成為「中央與地方」的衝突

從元旦開始,萊豬進口議題正式成為「中央與地方」的衝突
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「地方包圍中央」圍堵效應,恐使中央施政陷入「孤島困境」,一旦2022年台灣地方大選民進黨因萊豬進口事件衝擊而導致選情更加不利,將使「地方包圍中央」之「圍堵效應」更為強韌,甚至衝擊民進黨2024年總統大選選情。

跨入2021元旦之際,12月24日民進黨政府在完全執政下掌握立法院絕對表決優勢,通過含「萊克多巴胺」(瘦肉精或簡稱萊劑)美豬進口的9項行政命令予以備查,正式開放可進口含萊劑的美豬;同時也放寬可進口30月齡以上的美牛。此一允許美萊豬進口政策,不僅引發台灣社會執政黨與反對黨激烈政策攻防;且因執政中央為民進黨、地方為國民黨及台灣民眾黨,政黨間不良互動從而波及中央與地方制度性分權及互動,導致中央行政命令與地方《食品安全自治條例》適用之衝突。

自民進黨建黨以來一再倡議自由、民主、人權及平等參與等理念,強調人民當作做主、人權立國及致力於台灣民主化發展及鞏固。然而,開放美國萊豬進口政策,卻一再被社會各界如各反對黨、公民團體批評決策草率、欠缺政治透明化,缺乏朝野協商及對民間社會團體、相關利害標的群體政府溝通。舉凡政府機構相關部門,也未充分舉辦座談會、公聽會,進行必要政策協調與說服。

尤其民進黨傳統價值標榜人民主權倡議公民投票,如此重大公共政策並未經公開政策辯論或運用公民投票決定之,有其美中不足之處。

相對兩岸簽署經濟合作框架協議(ECFA)爭論,2010年4月25日國民黨主政時期馬英九總統曾與時任民進黨主席蔡英文進行ECFA議題辯論,這是國內民主史上第一場非選舉辯論場合,為「政黨輪替後,朝野領袖第一次公開對話,意義重大」。但這次蔡英文總統並無回應國民黨主席江啟臣要求公開辯論呼籲;更甚者,這項開放美國萊豬進口政策之行政命令,與全台灣過半數縣市制訂《食安管理自治條例》設定零檢出標準產生衝突。

中央政府之行政命令與地方自治法規規定衝突,這不僅反映中央決策正當性之不足;也可能導致中央政策落實於地方時將遭遇執行困境,從而進一步激發民進黨執政中央層級政府與台灣民眾黨、國民黨執政地方層級政府之緊張、對立與衝突。

根據多個民意調查,反美萊豬進口意見達六成以上

例如草根文教基金會調查結果,指出63%民眾不贊同開放美國萊豬,17%的民眾表示贊成。而《TVBS》針對美豬、美牛開放政策進行調查,高達64%民眾表示不贊成,贊成者僅有22%。《台灣民意基金會》民調顯示對政府宣佈放寬瘦肉精美豬進口,計不贊成59.5%。此外,台灣普遍民意也是反對藉由「犧牲健康權益」換取「國際活動空間」。

針對民進黨政府主張「進口萊豬」是為「台美協議」,即使大部分民進黨支持者也不贊成。例如當被問及「外交經濟」和「食品安全」何者重要時,支持前者僅13%、支持後者則達67%。

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可以說反對美國萊豬進口,已不分藍綠民眾,反對萊豬政策成為「台灣共識」及國民最大公約數。即使加入政黨傾向對比分析,民眾對於萊豬議題的表態呈現「大團結」,民進黨、國民黨、台灣民眾黨、時代力量四大黨派的支持者,皆超過半數的民眾表示不贊同。值得關注,台灣民眾反對美國萊豬進口,不僅具有普遍民意基礎;同時,各地方政府與中央政府呈現不一致政策立場,由於中央層級政府係由民進黨所主政,地方政府中共三直轄市及十二縣市地方分由台灣民眾黨主政台北市及國民黨主政十四個地方政府。

反萊豬政策,各政黨從立法院議事衝突延伸至中央與地方衝突

根據民調顯示大部分縣市民眾反對萊豬進口,其中以桃竹苗反對比例最高、高屏澎最低,但皆超過半數反對。從十一月《TVBS》調查顯示,各縣市民意反對美國萊豬進口比例超過半數以上,其中桃竹苗地區民眾不贊成進口的比例最高,有 71%;北北基、中彰投及雲嘉南地區不贊成比例則為約65%;高屏澎地區不贊成比例則較低,但仍有過半數的55%。如此高比例反對美萊豬進口,不利於民進黨在2022年地方選舉,黨內派系指出2022年民進黨在桃園市、基隆市及新竹市市長選舉將面臨嚴峻挑戰。

從區域治理角度來看,各縣市不贊成比例高低與該縣市是否為民進黨執政未必直接關聯。

十一月《台灣民意基金會》調查也顯示除目前民進黨執政的台南市和高雄市反對者沒超過五成外,六都和其他縣市都是明顯有過半數的民眾持反對的態度,尤其以六都以外16縣市反對聲音較大,有將近七成的民眾基本上不贊成。但桃園市、新竹市及基隆市雖為民進黨執政,但是反對萊豬比例相對高。開放美國萊豬進口,引發民進黨執政中央與台灣民眾執政台北市、國民黨執政地方之政策衝突,形成在野聯盟以「地方包圍中央」壓倒性態勢。

台灣民眾黨掌握台北市執政、國民黨掌握地方執政十四個縣市及十七個縣市議會,運用《食品安全自治條例》抗衡民進黨執政中央政策指令。目前幾乎所有縣市訂定條例限制瘦肉精檢出,其中宜蘭、台東要求「所有肉品」皆不能檢出;而台北、桃園、台南、台中、嘉義、基隆、彰化、雲林、新竹等九縣市,則要求「豬肉」必須達到瘦肉精零檢出標準。地方政府力推「萊豬零檢出」,中央政府卻已讀不回,導致中央與地方立法互動失序與混亂。

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在萊豬進口政策管理上,台灣民眾黨主席、現任台北市長柯文哲批評「現在(中央)既不說YES,也不說NO、不處理」,呈現中央與地方政策不同調的情況「太混亂了!」柯文哲批評中央政府不處理地方自治法規,民進黨政府憑藉著在立法院內優勢席次於12月24日強勢通過有關美豬美牛進口的行政命令。

其實早在中央政府通過行政命令前,各地方議會已通過萊劑零檢出的相關自治法規,至今中央政府對於這些地方自治法規「已讀不回」。地方縣市立法與中央行政命令不同調,此事涉及央地關係「法律戰」,台北市議會通過零檢出要求,但地方自治法送到中央核准,但卻無接受到中央政府是否核准指示。

進口萊豬政策於12月24日通過,地方政府卻必須立即面對2021年1月1日進口,如何因應是地方政府首要面臨問題。

國民黨執政縣市政府及議會:堅持採取瘦肉精零檢出標準

這比衛福部規定更為嚴格。

例如國民黨執政的嘉義市政府主動將《食品安全自治條例》修正案送市議會修訂審議,通過檢出豬肉含瘦肉精,即使符合中央安全容許量,仍將開罰3萬到10萬元。台中市《食品安全管制自治條例》規定,未超過中央容許量卻被檢出,仍將依自治條例裁罰3萬元至10萬元,且得連續處罰。養豬大縣雲林縣也於2016年訂定《食品安全衛生管理自治條例》,其中十二條規定豬肉及相關製品不得含乙型受體素,雲林堅持瘦肉精零檢出,被檢出的罰責為6萬至2億元的罰鍰,採初犯、再犯、累犯祭出最高罰則。

台東縣政府在《食安自治條例》中,規定學童營養午餐、老人食堂等瘦肉精零檢出,並增修3萬元以上、6萬元以下之罰則,此必須由中央機關核定。但台東縣議會在10月16日三讀通過後,中央迄今未核定。台東縣政府提出若無法落實《食安自治條例》,將根據衛福部食安法中必須明確標示內容物,若標示不實最高可罰400萬元;主張應清楚標示含有萊克多巴胺的豬肉,應給民眾自由選擇權利。

以上種種,讓開放美國萊豬進口事件,演變成中央與地方法律適用及衝突爭論。針對民進黨執政中央政府於2021年元旦開放含萊克多巴胺美豬進口,衛福部公布安全容許量。衛福部長陳時中認為中央與地方不應「一國多制」,但台北市、新北市長則認為法律訂定宜清晰,當地方自治與中央法規衝突疑慮時,不僅中央應解釋,同時地方也可以透過行政訴訟及大法官會議解釋。

包括民進黨桃園市長鄭文燦及高雄市長陳其邁,也皆呼籲中央政府統一進行法律解釋。

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瘦肉精含量標準,到底能不能由地方決定?

事實上,有關瘦肉精的含量標準之規定權,係為中央主管機關之決定權,並非地方機關之權限。然各依據《地方制度法》第18條、第19條規定,衛生管理屬於直轄市、縣市之地方自治事項,地方政府有權訂定相關自治條例。幾乎所有縣市修訂《食品安全自治條例》,皆訂出不得檢出瘦肉精規定。

但依據《食品安全衛生管理法》第15條第4項規定,依法不得檢出瘦肉精,但當中央訂出容許標準,縣市有關食品安全自治條例訂出零檢出,則明顯牴觸中央法令。從法律位階層級檢視,《動物用藥殘留標準規定》係衛福部依據《食品安全衛生管理》法第15條第2項所制定;當地方政府的自治法規比中央法規命令嚴格時,行政院可依《地方制度法》函告無效。

然而,台北市、新北市仍可以透過大法官釋憲保障地方政府自主空間,根據大法官解釋第498號:「地方自治為憲法所保障之制度。」、「中央政府或其他上級政府對地方自治團體辦理自治事項、委辦事項,依法僅得按事項之性質,為適法或適當與否之監督。地方自治團體在憲法及法律保障之範圍內,享有自主與獨立之地位,國家機關自應予以尊重。」

此外,大法官第738號解釋:「而地方倘於不牴觸中央法規之範圍內,……以自治條例為因地制宜之規範,均為憲法有關中央與地方權限劃分之規範所許。」因此,儘管中央機構已訂出容許萊劑標準,可以宣布地方自治條例因牴觸而失效;但以台灣民眾黨執政台北市、國民黨執政新北市及其它執政地方政府與議會,恐怕不會順服中央指令,而是會採取訴願、行政訴訟及司法解釋方式,持續進行地方對中央的抗爭。

開放美國萊豬進口政策,提供反對黨倡議強而有力政策工具

國民黨透過地方議會通過食安條例,要求無論是國民黨或民進黨執政各地方政府執行;民進黨執政縣市若無法掌握地方議會席次過半,也無法阻止該縣市地方議會之立法、修法行為,甚至在該地方議會壓力下採行與中央執政民進黨政府不同措施及標準。

若是國民黨同時主控地方政府及地方議會,可由府會聯手藉修法共同對抗民進黨執政中央。若是民進黨執政縣市政府,但議會卻由國民黨所掌握,也可以透過立法要求民進黨主政地方政府實施,驅使民進黨執政地方政府,抗衡民進黨執政中央的政策指令。從民進黨籍桃園市長鄭文燦、高雄市長陳其邁呼籲中央統一解釋法令,避免各地方「一國多制」混亂局面可見,萊豬事件激化中央與地方關係衝突。

110年元旦起 含豬肉製品需標示原產地
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可以說,反對美國萊豬進口政策,提供國民黨主政的地方政府及地方議會,採取「以牙還牙」反制策略,運用強勢議事主導繞過相對弱勢民進黨地方議員;及採取修訂《食品安全自治條例》之「法律戰」工具,應對民進黨執政中央政府;同時結合地方民間社會團體進行政策倡議及發動一連串社會抗爭活動,藉此動員群眾強化其投票取向。反對黨運用主導地方政府及議會優勢地位,強化發揮「地方包圍中央」圍堵效應,這源自於執政黨與反對黨在立法院不良互動經驗。

既然中央層次立法院可以採取執政黨立委過半優勢表決方式,在地方議會層次國民黨也往往藉由掌握縣市議會,主動修改法規要求地方執政的國民黨或民進黨縣市政府執行,前者如新北市議會、後者如桃園市議會。

針對民進黨政府於1月1日允許美國萊豬進口上路,各地國民黨執政縣市聯手共推反美國萊豬公投議案,12月28日各縣市議會的國民黨團同步舉辦「反萊豬、拚公投、護食安」記者會,國民黨藉由創設議題、製造政治聲量,藉由公投反美萊豬進口重新與基層社會結盟,不斷削弱民進黨的支持網絡及吸引中間選民對國民黨支持。各縣市地方國民黨團呼籲民眾明年1月9日起加入反萊豬的公投連署,以實際行動表達對萊豬的憤怒與反對。

這種「地方包圍中央」圍堵效應,恐使中央施政陷入「孤島困境」,一旦2022年台灣地方大選民進黨因萊豬進口事件衝擊而導致選情更加不利,反使「地方包圍中央」之「圍堵效應」更為強韌,甚至衝擊民進黨2024年總統大選選情。

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責任編輯:丁肇九
核稿編輯:翁世航