《政治秩序的起源（上）》：中國體制裡，軍人的社會地位為何如此低下？

文：法蘭西斯・福山（Francis Fukuyama）

大漢體制

秦始皇和他所創建的王朝為何崩解如此迅速；漢朝如何恢復儒家建制但保留法家原則；秦、漢兩朝如何治理中國。

漢朝政府的本質

漢朝時出現的政府行政機關，對於秦朝的專制中央集權和周初以親屬關係為基礎的社會制度之間的平衡，有了較理想的拿捏。漢朝的中央政府愈來愈理性化、建制化，一段時日之後，開始壓制家產制統治的地方山頭。

但在王莽於西漢末年試圖土地改革之前，漢朝政府從未想用手中的權力從事大規模的社會改造，而把既有的社會網絡和產權大體完好如初地留下來。漢朝政府抽稅，要人民服徭役，以完成公共工程，但未像秦朝那樣橫徵暴斂，令人民苦不堪言。

漢朝時，中國政府的建制化愈來愈完善。在家產制下，不管是在中國周朝或當代非洲、中美洲國家，政府官員的派任，都非根據能力，而是由於他們與統治者的親屬關係或個人關係。權威不在官職，而在當官者身上。隨著政治制度現代化，官僚組織取代了家產制。

據馬克斯・韋伯的權威定義，現代官僚組織的特色，包括以具有明確權限的功能性領域來界定職務、官職編組為嚴明的等級體系、以根據能力且不講私人關係的方式選取人才，官員缺乏獨立的政治基礎且受等級體系內的嚴格紀律約束，官職被當作謀生之道。

西漢的中國政府幾乎完全符合上述現代官僚組織的標準。政府內有許多來自前一時代（家產制時代）的官員，特別是在漢高祖在位初期，他需要這些官僚反秦並鞏固其統治地位。但家產制官員漸漸被以較不講私人關係的方式選出的官員取代，尤以中央政府為然。宮廷權貴和奉命執行統治者決定的常設官僚組織之間的差異愈來愈鮮明。

西元前一六五年，漢文帝下詔要求諸侯王、公卿、郡守舉賢良方正、能直言極諫之士進入官僚組織服務。漢武帝在位期間命官員薦舉孝廉之士。西元前一二四年，各省所提名的學生送到京城長安的太學接受考試。優秀者跟隨太學博士、學者學習一年，學習內容以獲官方認可的儒家典籍為基礎，然後再度接受考試，合格者入朝擔任高官。

漢朝也發展出其他的徵才管道，例如在帝國各地物色人才的巡迴委員會，或以帝國的道德或物質情況為題，邀民間人士作文章，擇優取才。這種不講私人關係的取才方式，使非漢人的少數民族得以晉升到高位，例如匈奴裔的軍事指揮官公孫渾邪。

西元前五年，中國在籍人口達六千萬人時，已有約十三萬官僚在京城和各省服務。漢朝設置學校訓練滿十七歲的年輕人，以為政府選取人才，在學校裡他們會接受考試，以測試他們認識不同字體、記帳等諸方面的能力（這套文官考試、取才制度到唐朝、明朝時會變得更複雜先進）。

漢朝時，家產制的遺習仍很強：高級官員可推薦兒子或兄弟出任高級官職，薦舉制度明顯未能免於個人影響。一如以後的朝代，能力取才制度仍受限於教育條件：只有高地位人家的子弟有幸讀書識字，從而只有他們有幸得到薦舉或參加考試。

家產制遺習未滅，但從韋伯的界定角度看，隨著時日推移，中央政府愈來愈官僚組織化。位階最高的三位官員是三公，即丞相、御史大夫、太尉，其中又以丞相居首，太尉居末。有時丞相之職一分為二，成為左丞相、右丞相，兩者互相監視，平衡彼此權力。

三公以下是九卿，每個卿有自己的部屬和預算。九卿包括掌管禮樂社稷和宗廟禮儀的太常；負責皇宮門禁和皇帝安全的衛尉；負責皇帝禁衛、統領京師衛戍部隊的光祿勳；掌管輿馬及牧畜之事的太僕；負責司法的廷尉；負責收稅的大司農等。在漢朝這農業社會裡，大司農無疑特別重要，大司農本人執掌一龐大的官僚組織，將轄下六十五個機關的高級官員派到各省，管理糧倉、農業工作、水的供應。

理性官僚組織不必然為理性目標服務。太常的屬官有太樂、太祝、太宰、太史、太卜、太醫六令丞，分別執掌音樂、祝禱、供奉、天文曆法、卜筮、醫療。太卜就舉行重要活動、儀式的日子吉凶向皇帝提供意見，也執掌文官取才的考試。漢朝政府的規模之大，由光是太祝就有部屬三十五人、太樂掌管三百八十名樂師，可見一斑。

漢朝政府最引人注目的特色之一，乃是文人政府對軍隊的牢固掌控，且這特色從中國歷史的最初期直迄今日始終未變。在這點上，中國不同於有龐貝、凱撒之類野心將領不斷爭取政治權力的古羅馬，亦不同於軍事政變頻仍的當代開發中國家。

這不是因為中國缺乏軍事權威或群眾魅力。中國歷史上多的是得勝的將領和軍功彪炳的事蹟。甚至在戰國時期結束後，中國仍戰爭頻繁，主要是對付乾草原游牧民族，但也為了對付高麗人、藏人和南方的部落民族。

幾乎每個王朝的開國皇帝，最初都是靠領軍打仗嶄露頭角。如前面已提到的，劉邦靠軍事組織長才和高明的軍事謀略，從農民之子登上九五之尊，而在中國歷史上，他不會是最後一個如此崛起的人。唐朝安祿山之類的野心將領爭取權力，由於負責防禦北方蠻族的邊塞部隊脫離中央政府掌控，唐朝最終垮臺。

但一般來講，透過征戰崛起而成功建立新王朝者，在取得權力之後都迅即脫下戎裝，以文官治天下。他們和繼任者能使將領不干預政治，能將野心將領放逐到遙遠邊塞，能消滅招兵買馬企圖造反的其他將領。與古羅馬禁衛軍或奧圖曼禁衛軍不同，中國皇帝的御林軍，在中國歷史長河裡，從未扮演左右皇位繼承的重要角色。

由於戰爭是中國國家形成的重要因素，文人為何能那麼牢牢掌控政治，也就是該釐清的重要課題。

原因之一，與軍事等級體系的建制化程度低於文官等級體系的建制化有關。太尉一職和前、後、左、右諸軍的將領，理論上位階都高於九卿，但這些職位往往空著。它們主要被視為虛銜，而非具有軍事實權的職位，常由不具軍事背景者出任。

這時候，軍隊還未專業化，皇帝派任的官員在軍、文職間輕鬆遊走，且被認為不管出任軍職還是文職都能勝任。王朝伊始，內戰結束，出任軍職往往意味著要被派到遠離文明的西域或荒涼邊塞駐守。雄心勃勃、仕途看好者不想走這樣的路。

但這些因素只引來一個疑問，即在中國體制裡，軍人的社會地位為何如此低？細加探究，那有可能是規範性的觀念使然：在征伐兼併劇烈的春秋、戰國時期，出現了真正的政治權威繫於受教育與能讀書識字，而非繫於能征善戰的觀念。

想登上大位的軍人發覺，若想讓自己的命令得到遵從，自己就得披上儒家的外衣，若想讓自己兒子繼承大位，就得要兒子接受博學鴻儒的教導。如果你無法據此接受筆勝於劍的看法，就該思索以下事實：文人權威能順利控制軍隊，最終都倚賴在正當權威方面的規範性觀念。

美國軍方若想奪取總統的權力，隔天就可奪走。未這麼做，反映了絕大部分軍官無意推翻《美國憲法》，如果他們有這企圖，絕大部分受他們指揮的士兵都不會遵命。

漢初，中國各方都有心建立強大、統一的中央政府，以免重蹈東周混亂、戰爭的覆轍，全國的地方菁英則想盡可能保住自己的權力和特權，兩者利益的獲致平衡，構成漢初均勢的基礎。秦始皇想把建制平衡往強大中央集權國家的方向推，但推得太遠太過火。

這樣的中央集權國家，專制霸道，不只不在乎家產制菁英的利益，也不在乎拿在地領主的暴政換取國家暴政的一般農民的利益。

漢朝把這平衡點往回移，以照顧到被秦朝視為眼中釘的那些王族、貴族的利益，同時致力於慢慢削弱他們的勢力。漢朝以暗暗摻雜了法家原則的儒家思想，重新賦予自己正當性。西漢所創建的國家之所以穩定，乃是因為它建立在妥協上。

但它也比秦朝弱勢得多，從未想與境內殘存的孤立貴族勢力正面衝突。但此新均勢管用。除了攝政王莽（西元前四五至後二三年）稱帝，建立短命「新朝」，短暫打斷漢朝國祚，漢朝從西元前二○二年綿延到西元二二○年，存世超過四百年。這是了不起的政治成就，但令人遺憾的，也是不可能永遠維持的成就。

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書籍介紹

本文摘錄自《政治秩序的起源（上卷） ：從史前到法國大革命（全新修訂校對版）》，時報文化出版

作者：法蘭西斯・福山（Francis Fukuyama）
譯者：黃中憲、林錦慧
審定者：陳思賢、陳榮彬

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沒有優質國家國家，
就沒有優質民主！

2020年讓全球措手不及。新型冠狀病毒（COVID-19）導致的肺炎疫情意外爆發，不僅考驗各國政府如何保護國民健康、維繫經濟活動，更加速國際政治情勢的變化，疫情能否獲得控制仍在未定之天，世界秩序已然大洗牌。如今重讀政治思想家法蘭西斯・福山於2014年寫就的《政治秩序的起源》，彷彿置身於政治預言之中。

法蘭西斯・福山師承杭亭頓（Samual P. Huntington），希望能藉由這套《政治秩序的起源》，補足其政治思想因時代衍生的落差。但他的做法並非接續杭亭頓的著作從一九七〇年代開始分析，而選擇從人類史前開始，自人類的靈長目祖先黑猩猩談起。

法蘭西斯・福山認為現代國家要實施民主並不難，真正困難的是建立有能力為人民服務，並且保障人民安全的合法現代國家。《政治秩序的起源》分成上下兩卷，其理論基礎在於，現代成功的自由民主，來自三大政治體制：國家、政治、可問責的政府。

Photo Credit: 時報文化

責任編輯：羅元祺
核稿編輯：翁世航