中央不准地方限制萊劑含量是否合法?大法官釋憲時會有哪些考量?

中央不准地方限制萊劑含量是否合法?大法官釋憲時會有哪些考量?
Photo Credit: 中央社

我們想讓你知道的是

以萊豬這個案例,假設地方制定的萊豬規定是罰則,中央就可以不核定,羅秉成政委的說明原則上沒有大問題,但依據憲法與地方制度法規定,這個事件中行政院的立場,最終也必須要受到司法的檢驗。

文:胡博硯(東吳大學法律學系教授暨公法中心主任,德國柏林洪堡大學法學博士,時代力量創黨黨員)

最近立法院通過了所謂萊豬的行政命令後,使得中央跟地方或者國民黨與民進黨間的萊豬大戰有白熱化的跡象。關於萊豬的問題為何會從立法院燒到地方政府?必須從我們目前的審查程序說起。

目前食品危險與風險管理的問題主要是依據《食品安全衛生管理法》,而在該法第十五條第一項中規定,食品或食品添加物符合特定要件者例如變質、腐敗、攙偽或假冒等,即不得製造、加工、調配、包裝、運送、貯存、販賣、輸入、輸出、作為贈品或公開陳列。而其中有個要件是凡殘留農藥或動物用藥含量超過安全容許量的食品或食品添加物,也在上述的禁止之列。

這裡所涉及到的就是動物用藥,我們關心的萊克多巴胺就是,到底怎樣算是超過安全容許量,該法授權主管機關,由衛福部訂定動物用藥殘留標準,是這次主要的爭執焦點所在,由於為了執行這部分的規範,我們也做了很多控管措施例如在查驗程序、標示上的要求,因此為了落實這些要求主管機關也修訂或者是增加了一些規定,例如進口牛肉檢疫及查驗作業程序等零零種種的規定。

依據《立法院職權行使法》的規定,各機關的行政命令應該要送到立法院,倘若立法院於院會有十五位委員以上連署或附議抑或是黨團的要求,即交付有關委員會審查。

行政命令經審查後,發現有違反、變更或牴觸法律者,或應以法律規定事項而以命令定之者,應提報院會,經議決後,通知原訂頒之機關更正或廢止之。但如果沒有上述的情況則由委員會報請院會存查。在過去的經驗中,很少有行政命令被審查的,但過去《勞動基準法》砍七天假爭議的時候,立法院針對勞動部修正《勞動基準法施行細則》一事有做審查,算是少數的案例。

前瞻3期特別預算 立院初審減列5275萬元
Photo Credit: 中央社

目前這些行政命令於一月一日上路後,各地方政府紛紛以制定的地方自治條例反制。本來很多直轄市過去就已經有制定食品安全的自治條例,例如臺中市在2016年就已經有《臺中市食品安全衛生管理自治條例》,大部分的這些食品安全的自治條例的出現都是為了因應過往發生的諸多食安問題。

事實上,《臺北市食品安全自治條例》曾在2016年間增訂第9條之一,規定台北市販售豬肉及產製品不得檢出乙型受體素,但未訂罰則,最近的修正也只是增訂罰則。不過,有一個很大的不一樣是,關於萊克多巴胺這種乙型受體素,過去在動物用藥中也是不准出現的,所以中央跟地方的規範不至於會發生扞格的問題。

在地方紛紛推出了自治條例後,行政院政務委員羅秉成在記者會指出,這些地方的自治條例違反憲法規定的中央與地方權限的分配,所以未來都會加以撤銷,此話一出更引發國民黨籍立委與縣市長的不滿。

不過,中央跟地方其實過往就有很多的爭執,例如中央跟地方關於健保費的分擔案就是著名的案例,近期環保署也以《臺中市公私場所管制生煤及禁用石油焦自治條例》部分條文違反空氣汙染防制法的規定而加以撤銷的爭議。整體來說,在廢省之後,因為直轄市、縣市地位大幅提升,中央跟地方發生的爭執就變多了,尤其進入了六都時代,爭議更常發生。

再者,以往中央跟地方的爭議,將地方自治條例的條文加以撤銷往往是最後的手段,其間經過多次的協調,甚或是有時候也有中央讓步的現象。例如《台北市政府組織自治條例》規定台北市政府市政府設各局、處、委員會,其組織規程由市政府擬訂,並送臺北市議會審議,此一規定,中央也認為與現行地方制度法規定不符合,但經多次協調後最終行政院讓步。筆者以為,行政院一方面宣示立場外,仍然該與各縣市溝通,把憲政爭議的風險降到最小。

中火機組展延審查  中市府擬按季核生煤使用量
Photo Credit: 中央社

依據目前地方制度法的規定,如果是自治事項則地方政府可以制定自治法規,而這些自治法規如果跟人民權利義務有關係就要由地方議會通過,也就是我們所說的自治條例。不過,目前最大的爭議就是自治事項到底是什麼。《地方制度法》的規定,自治事項是指地方自治團體依憲法或本法規定,得自為立法並執行,或法律規定應由該團體辦理之事務,而負其政策規劃及行政執行責任之事項。簡單的說,就是管理該事項的權限在地方手上,地方要負責規畫以及執行。

相反地,如果是委辦事項,地方通常只是單純的負責依據法律來執行的義務。至於哪裡規定自治事項,除了憲法外,主要就是《地方制度法》。但是憲法規定過於陳舊,而且憲法規範的中央與地方,主要是中央跟省的規定,與目前狀況有所差距。《地方制度法》也有規定,例如地方建築管理就是地方的自治事項。不過說真的,這樣的規定過於籠統,有時候還得看個別法條上面的規範具體的劃分。

自治條例可以訂罰則,但項目以及額度有限,罰鍰的上限就是十萬元,且必須要報中央的核定。但是如果沒有罰則,則自治條例發布後就生效了。那中央認為違法怎麼辦呢?還是可以宣告無效的。所以以萊豬這個案例,假設地方制定的萊豬規定是罰則,中央就可以不核定,如果未涉及罰則則中央仍可事後的宣告該自治條例無效,如前述的《臺中市公私場所管制生煤及禁用石油焦自治條例》部分條文即是如此。

這點,羅秉成政委的說明原則上沒有大問題。

但是行政院雖然是地方自治的最終監督機關,在憲政爭議上卻不是如此,依據憲法與地方制度法規定,此種爭議可以聲請大法官解釋,在這樣的爭議中,行政院的立場最終也必須要受到司法的檢驗。

羅秉成說明新世代反毒策略
Photo Credit: 中央社

而在處理地方自治條例與中央規範不同的時候,大法官釋字第738號解釋曾指出,《電子遊戲場業管理條例》關於電子遊戲場設立的條件乃是最低的要求,地方政府可以因地制宜地做出決定。倘若未來關於萊豬爭議,大法官亦採此一想法,那無疑是打行政院一巴掌。就學理上面來說,在確保地方自治下,目前在公共安全的領域例如環境保護來說,因地制宜這件事情似乎是較容易接受的。

而如果就食品安全來說,既然在過去各地方政府制定食品安全自治條例的時候,中央主管機關對此都沒有什麼意見,將之視為自治事項應無問題。

另外,在當初釋字第738號解釋,大法官認為會有因地制宜的可能原因在於,「電子遊戲場業之設置,有限制級及普通級之分,對社會安寧、善良風俗、公共安全及國民身心健康所可能構成妨害之原因多端,各項原因在同一直轄市、縣(市)之各區域,所能產生影響之程度亦可能不同。加之各直轄市、縣(市)之人口密度、社區分布差異甚大,且常處於變動中。」換言之,由於各地方的差異,所以大法官允許各直轄市、縣(市)做出不同的規定。

在食品安全的標準上面來說,是否仍呈現這個因素,筆者認為較為困難,但在具體的執行措施上面來說,是不是有因為各地方政府商業模式、人口密度或者是政府人力等狀況而另有不同規範,這點筆者認為不無可能。而這些爭點都是未來憲法官司時,行政院跟各地方政府要去說明的,最終就要看大法官買不買單了。

本文經思想坦克授權轉載,原文發表於此

延伸閱讀

責任編輯:丁肇九
核稿編輯:翁世航


Tags: