《政治秩序的起源(下)》:美國正是對政府不信任,行政法規才要靠更沒效率的法院來完成

《政治秩序的起源(下)》:美國正是對政府不信任,行政法規才要靠更沒效率的法院來完成
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我們想讓你知道的是

美國的政治文化從開國以來就建立在對行政權的不信任,所以在其他國家通常授權給行政部門的機能,卻被分配到法院與立法機關。

文:法蘭西斯・福山(Francis Fukuyama)

法院與政黨的政府

為什麼司法與立法對美國政府有過多的影響力;對政府的不信任如何演變成行政問題要由司法解決;利益團體、遊說與美國政治的二次家產化。

不尋常的發展之路

美國在二十世紀發生一個重大的轉捩點。一九五四年,美國最高法院做成《布朗控告托皮卡教育局案》Brown v. Board of Education的決議,在憲法基礎上推翻十九世紀支持隔離的《普萊西控告弗格森案》Plessy v. Ferguson

這個決議為接下來十年的民權運動揭開序幕,並順利解除各種限制種族平等的障礙,也保障非裔美國人與其他少數族裔的權利。利用法院推出新的社會立法,成為二十世紀末期社會運動的模式,從環保運動、婦女權益運動到消費者安全與同志婚姻權利。

對美國人來說,這些都是熟悉的英勇事蹟,以至於他們很少意識自己推動社會改革的方法有多麼奇怪。

布朗案的主要推動者是美國全國有色人種協進會National Association for the Advancementof Colored People, NAACP,這是一個代表一小群黑人家長與其子女的民間志工團體,就是由他們針對堪薩斯州托皮卡市教育局提出控告。由於州政府受到贊成隔離政策力量的控制,一開始的提案當然必須由民間團體發動。

NAACP把這個案子一路上訴到最高法院,最後到最高法院法官馬歇爾(Thurgood Marshall)手上。因此,美國制度最特殊之處就是,公共政策最重要的變化並不是來自美國大眾選出來的國會代表,而是民間的個人透過法院訴訟而改變規則。後續的《民權法案》Civil Rights與《投票權利法案》Voting Rights Acts,雖然由國會採取行動,但全國法律的實施還是靠民間團體推動,因為他們可以控告政府,並由法院接手,最後下命令給政府。

歐洲國家在二十世紀下半葉都經歷類似的變化,各種族與少數族群、婦女、同志取得法律地位,但沒有其他自由民主國家發展出美國這種獨特的方式。在英國、法國或德國,不是靠法院達成同樣的結果,而是由代表國會多數的內閣司法部完成。社會團體與媒體的大眾壓力會推動立法或改變法律,但是由政府本身提出來,而不是民間團體藉由司法制度提出來。

美國目前的方式是三組制度經過演化的歷史產物。法國、丹麥與德國都是先出現法律,接著出現現代的政府機制,之後才出現民主。但美國的發展模式不同,富長久傳統的英國共同法最先出現,接著是民主,之後才是現代政府。

雖然在進步年代與新政時期,這三套建制最後皆盡具全,但美國政府仍然比歐洲和亞洲的政府更弱勢,也更沒有效能。更重要的是,美國的政治文化從開國以來就建立在對行政權的不信任,所以在其他國家通常授權給行政部門的機能,卻被分配到法院與立法機關。

在進步年代與新政期間,改革者試著要建立歐洲風格的國家治理機關,結果直接和當時保守的法院起衝突,並在羅斯福政府試著壓制最高法院時達到最高點,但因為引起激烈反彈而被迫收兵。

二十世紀中,開始有更多順從的法院願意支持規模更大一點的行政部門,但美國人依然高度懷疑「大政府」與新的聯邦部門。而且不只是保守派不信任,很多左派也擔心國家機關被強大的企業利益把持,或完全不受限制,因此偏向支持草根運動,透過法院達到他們想要的政策結果。

法條對抗主義

法學者卡根(Robert A. Kagan)把美國歷史演變的結果稱為「法條對抗主義」adverariallegalism。美國這個國家從成立開始,律師就在美國人的生活中扮演極重要的角色,尤其在社會變化劇烈的一九六○年代與七○年代,律師的分量更是大幅增加。在這段期間,國會通過超過二十部權利與環保法案,涵蓋的議題包括產品安全、有毒廢棄物清理、私人年金基金、職業安全與健康。

在進步年代與新政時期已經建立的監管型政府,也因此大幅擴編,這也是今天美國企業界與保守派人士最愛抱怨的改變。

但是讓制度不靈活的原因不只是法規本身,而是太拘泥於法規。國會議員命令要成立新的聯邦部門,包括就業機會均等委員會、環境保護局、職業安全與健康署,但卻不願意明確授權這些部門擁有制定與執行法律的權力,然而這是歐洲與日本政府機關都有的權力,美國反而把監督與執行法律的責任交給法院。國會有意識地鼓勵更多社會團體興訟,即使很多人只是受到某個特殊法律些微影響而已。

舉例來說,政治學家梅爾尼克(R. ShepMelnick)把聯邦法院修正一九六四年《民權法案》第七篇的行為,描述為:「把主要集中在蓄意歧視的弱勢法條,改成補償過去歧視待遇的強烈命令。」

而且還不提供聯邦機構適當的執行權力。

「參議院共和黨人的主要行動……就是把起訴功能私人化。把私人訴訟當成執行《民權法案》第七篇的主要模式,他們打造的機制導致在接下來的幾年,為了執行法律而產生之私人訴訟案件的數量,完全超出他們的想像。」

整體來說,這些案件在一九六○年代每年不到一百件,一九八○年代激增到一萬件,一九九○年代末期更超過二萬二千件。在同一段時間,花在律師的費用增加六倍。不只直接的訴訟成本激增,由於訴訟過程變慢,且因結果有不確定性,也增加很多成本。

在瑞典與日本,利益團體透過行政部門安靜協商就能解決的衝突,到了美國就必須在法院制度中進行正式的訴訟。這對公共行政造成很多不幸的結果,法漢(Sean Farhang)將其特徵稱為:「不確定性、程序繁複、冗員充斥、沒完沒了、高交易成本。」

行政機關沒有執行權,這個制度就更沒有責任可言。在歐洲議會制度中,行政部門提出來的規定或法律必須受到仔細審查與辯論,而且可能在下次選舉中透過政治行動改變。但在美國,政策具有高度特殊且單一性,而且法官的決議過程一點也不透明。另外,法官通常並非經過選舉產生,還享有終身職。

訴訟機會讓很多之前被排除在外的人開始獲得管道與權力,一開始當然就是非裔美國人。正是這個原因,很多進步的左派極小心地維護訴訟與打官司的權利。但從公共政策的角度來看,也付出很多成本,卡根舉了疏濬奧克蘭港的例子來說明這種情形。

一九七○年代,因為預期更新、更大等級的貨櫃船即將啟用,奧克蘭當局開始疏濬港口。這個計畫必須經過一大堆政府機關的同意,包括美國陸軍工隊兵(Army Corps of Engineers)、漁業暨野生動物管理局、全國海洋漁業局(NationalMarine Fisheries Service)、環境保護局,以及這些單位在加州州政府的附屬單位。

從港區挖出來的有毒物質,環境保護局有很多處置的計畫,卻在法院受到質疑,因此每一個後續的計畫都注定會延誤更久的時間、花更多成本。面對這些訴訟案件,環境保護局的反應是乾脆撤回計畫,不採取任何積極的行動。最後的處置計畫直到一九九四年才拍板,成本是最初估計的好幾倍。

美國政府進行的所有行動,都可以找到類似的例子。之前提過森林管理局的很多難處,也是因為法院都能事後評估政府部門的決定而產生牽制作用。一九九○年代初期,因為名列《瀕臨絕種動物條例》中的斑點鴞(spotted owl)可能會受到威脅,森林管理局與土地管理局負責管轄的西北部太平洋一帶土地,所有計畫因此全部暫緩。

由於法院被用來當成執法的部門,原來要約束政府權力的法院就形成各種機制,政府的範圍也因此大幅擴充。舉例來說,從一九七○年代中期以來為殘疾人士設計的特殊教育計畫,在規模與成本都大幅增加,就是來自一九七四年國會立法制定擴編的命令。

因為聯邦地區法院在之前發現,特殊需求的孩童也應該享有「權利」,但這些權利比較難和其他公共利益交換,也不能受到成本效益的標準影響。而且國會又把命令的解釋和執行丟回給法院,但在預算限制與進行複雜的政治取捨時,法院的運作特別糟糕,最後的結果就是在全國各學區愈來愈多的教育經費流進特殊教育領域。

很多美國保守派與自由派人士建議直接廢除法規並裁撤政府機關,不一定是這個問題的解決之道。政府服務的工作目標,例如有毒廢棄物與環境保護等相關法規,都是沒有私人企業願意做的重要項目,政府不做只會讓它自生自滅。保守派沒看到的是,比起有更強行政部門的民主國家,美國正是因為對政府不信任,行政法規反而要靠更沒效率的法院途徑來完成。

但會形成這樣的制度,與美國的進步人士和自由派脫不了關係。因為政府機關之前在南方設立隔離的學校制度,同時又被大公司把持,所以這些人根本不信任政府;另外,當他們的主張得不到立法代表的支持時,這些人就很樂於把非民選的法官拉進社會政策制定的過程。

分權又拘泥於法條的行政部門,和美國政治制度的另一個明顯特色也十分契合,也就是受利益團體的影響,利益團體可以利用法院直接控告政府以達到目的。但是他們還有另一個更有力的管道,也就是國會,國會控制更多權力與資源。

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書籍介紹

本文摘錄自《政治秩序的起源(下卷):從工業革命到民主全球化的政治秩序與政治衰敗(全新修訂校對版)》,時報文化出版

作者:法蘭西斯・福山(Francis Fukuyama)
譯者:林麗雪
審定者:陳思賢

未受到法治或可問責制度制衡的強勢現代國家,
只是造就出更為完美的暴政。

2020年讓全球措手不及。新型冠狀病毒(COVID-19)導致的肺炎疫情意外爆發,不僅考驗各國政府如何保護國民健康、維繫經濟活動,更加速國際政治情勢的變化,疫情能否獲得控制仍在未定之天,世界秩序已然大洗牌。如今重讀政治思想家法蘭西斯.福山於2014年寫就的《政治秩序的起源》,彷彿置身於政治預言之中。

法蘭西斯.福山師承杭亭頓(Samual P. Huntington),希望能藉由這套《政治秩序的起源》,補足其政治思想因時代衍生的落差。但他的做法並非接續杭亭頓的著作從1970年代開始分析,而選擇從人類史前開始,自人類的靈長目祖先黑猩猩談起。

法蘭西斯.福山認為現代國家要實施民主並不難,真正困難的是建立有能力為人民服務,並且保障人民安全的合法現代國家。《政治秩序的起源》分成上下兩卷,其理論基礎在於,現代成功的自由民主,來自三大政治體制:國家、政治、可問責的政府。

政治秩序的起源下
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責任編輯:羅元祺
核稿編輯:翁世航


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