12港人穿越中國領海被判「偷越國境罪」,香港原來是「内陸國」?

12港人穿越中國領海被判「偷越國境罪」,香港原來是「内陸國」?
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我們想讓你知道的是

十二港人案提示了兩地閒法律不融洽的法律空白。根據筆者所知,在香港有關出入境的法律只有115章《入境條例》和83章《偷渡者條例》。前者是管制入境事宜,後者也主要管制進入香港水域的情況。兩者都沒有限制從水路出境。

十二港人案12月30日在深圳宣判。兩人因組織他人偷越國(邊)境罪被判兩年和三年;八人因偷越國(邊)境罪被判七個月;兩位未成年人不予起訴,當天交還香港。

在中國大陸法律中,組織他人偷越國(邊)境罪最低刑期兩年,最高刑期七年;「偷越國(邊)境罪」最高刑期是一年。撇開從被捕到判刑的波折不提,這次刑期算是較輕。但考慮到所有被告都「如實供述犯罪事實,表示認罪認罰」,也不能說非常輕。在香港因「違反國安法」被捕的李宇軒沒有在中國大陸被根據《國安法》起訴,算是幸運。

案件雖塵埃落定,但在法律上仍值得進一步探討,尤其是較少人提及的國際法角度。中國大陸和香港間的關係當然不是「國際關係」,但一國兩制下,兩地使用不同法律系統,有各自的法域,兩地間的逃犯也不能移交,於是兩法域間的關係又儼然可用「國際關係」去類推。

和一般人想像不同,香港原來是「内陸國」。

這裡打上引號是兩個意思。第一,香港當然不是一個國家,這裡用「内陸國」只是方便理解起見(以下類似情況不再一一說明)。第二,真正内陸國的定義是沒有海岸線。香港三面環海,卻在「國際法意義」上是「内陸國」:因為香港三面都被大陸劃出的内水和領海包圍。

香港西面是珠江口西岸,南面是屬於珠海的萬山群島,均非直接面對海洋。香港東面和東南面本來極為開闊,直面海洋,但中國在1995年確定領海基線時,從第28點基點即位於廣東惠州的針頭岩,和第29個基點即萬山群島中的佳蓬列島間,劃出一條直線作為領海基線。這條基線把香港東面和東南面的海域「封閉」起來。就這樣,整個香港都被中國的内水和領海所包圍。

香港這種本身靠海(還是國際性大海港),但又被另一個法域實體的領海包圍的情況極為罕見,大概只有與香港情況相近的澳門是另外的例子。

其原因是:根據《聯合國海洋法公約》(公約),雖然各國「在海岸線極為曲折的地方,或者如果緊接海岸有一系列島嶼……可採用連接各適當點的直線基線法」,但同時又規定,「一國不得採用直線基線制度,致使另一國的領海同公海或專屬經濟區隔斷。」假設香港和澳門是獨立國家,中國這種領海線畫法就違反公約。

值得一提的是,在1995年中國制定領海基線時,香港在國際法上還是英國領地,如果當時港英提出異議,中國的直線基線就會有不少麻煩。當然,回歸在即,沒有人理會這種「小事」。

無論如何,這種「内陸國」的處境給是十二港人案的關鍵。如果船隻從香港管轄水域向公海駕駛,會先立即進入中國大陸内水,然後依次穿越大陸領海(和毗連區),才能進入國際水域。而一旦「非法進入」大陸内水和領海,就會有機會被中國以「偷越國(邊)境罪」逮捕,正如這次情況一樣。

以國際法而言,十二港人的情況幾乎是獨一無二的。因為在絕大部分情況下,俗稱「偷渡」的「偷越國(邊)境」一般只針對從境外進入境内,也又有一些國家也針對從境内出到境外,卻極少有例子是從「穿越國境」而被控偷渡的情況。更罕有的是,這個十二港人「穿越國境」並非穿越「領土」,而是穿越「領海」。非法進入領土無疑是可檢控的行為,但進入「領海」則複雜得多。

這裡再用國際條約情況類比之。作為國際性大海港,香港每天都有大量船隻進出,它們都必須經過内地水域。根據公約,「内陸國有出入海洋的權利和過境自由」,即内陸國可以使用包括「海洋、湖泊和河川船舶」在内的方式進入國際海域。這說明,香港船隻有權穿越中國領海進入公海。

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同時根據公約,「不論沿海國或内陸國,其船舶均享有無害通過領海的權利」,這裡「通過」的含義是「穿過領海但不進入内水」及「駛往或駛出内水」。十二港人進入「中國國境」的情況正是「駛往或駛出内水」後,再穿過領海。而是否「無害」的認定,則是「只要不損害沿海國的和平、良好秩序或安全,就是無害的。」

換言之,一國船隻進入另一國領海時享有「無害通過權」。如果單單是穿越領海,而沒有損害沿海國利益的情況下,如果用「偷越國境罪」逮捕就有違公約。沿海國當然也可以指定法律去規管「無害通過」,這在公約第21條(1)列舉了八項,前七項包括航行安全、保護電纜、環境保護和漁業資源等。

十二港人單純「穿越」自然也沒有違反這些。第八項倒是有「防止違犯沿岸國的……移民……的法律和規章」。此項允許沿岸國處理,以人口販運和偷渡等為目的的進入領海的行為。即以前有越南船民進入香港水域但尚未登陸香港土地,香港警方也有理由拘捕。但如果船隻只穿越某沿岸國領海而駛向另一個國,而不是駛向該沿岸國的領土,該沿海國如何處理偷渡罪行(smuggling)的規則則受制更多(相較而言,沿岸國處理人口販運有更大權利)。

根據2000年聯合國《偷渡協議》(Smuggling Protocol)第八條第二款,即便沿岸協議國有權懷疑一艘「行使自由航行權利」的外國船隻從事偷渡行為,它也應先通知船隻註冊國和得到該國授權下才能登上船隻搜查。而無害穿越正是「行使自由航行權利」的一種。在2010年歐洲偷渡潮中,歐洲沿岸國家對穿越自己領海(但不靠岸)的偷渡船隻大都不加干預。當然中國不是該聯合國協議的簽約國,但不妨礙以此為出發點進行思考。