拜登政府上台後,美國吸納外國人才的「H-1B工作簽證」會有什麼改變嗎?

拜登政府上台後,美國吸納外國人才的「H-1B工作簽證」會有什麼改變嗎?
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我們想讓你知道的是

2020年移民政策變幻莫測,各方為了因應不同的行政命令而更改職涯規劃和公司方針,而新的總統拜登和賀錦麗過往對移民總抱持開放態度,他們上任後會如何改變緊縮的川普移民政策?哪些人又能因此受惠呢?

文:林志濤、黃鑠傑

2020年是個極度不平靜的一年,新冠肺炎的擴散導致美國經濟空轉、失業率飆升。美國政府為了因應這個狀況,提出了許多振興放案、社群限制、以及教育和醫療政策等,其中也包含了移民政策的修訂。

2020年移民政策回顧

2020年移民政策急轉彎,政府為了保障美國人的工作權益,限制外國人才在美國工作的權益,這些限制包含提高簽證申請門檻,暫停簽證發放業務,並且限制外國人士入境美國,間接造成政府、公司和教育界等利益團體立場上的分歧。

2020年3月聯邦政府宣布暫停發放美國永久居留證(綠卡)60日,4月政府又宣布新政策將凍結至年底,12月31日時又再度宣布延長90日,至2021年3月31日。

2020年7月美國聯邦政府頒布F-1國際學生簽證的新規定,禁止國際學生於美國境內上線上課程,因此凡是計劃在秋季學期進行全面線上課程的學生皆必須出境美國。後來,聯邦政府修改條款,宣布新規定只適用於新的F-1國際學生,在3月9日以前已經在美國境內的國際學生並不受限,不會溯及既往;而希望秋季學期才來美國求學的新生,則必須上至少一堂實體課程。

2020年6月川普總統簽署行政公告,暫停H-1B、H-2B工作簽證,J-1暑期交換生,和F-1國際學生的申請,以保障美國人的工作權益。同年8月,國務院修正此命令,鬆綁部分H-1B工作簽證申請的條件。若申請人在美國公司擔任高階職位,或薪資高於全國同職位平均15%,抑或申請人具有專業技能和高等學位,例如擁有多年工作經驗的博士學位持有者等,則能繼續申請H-1B。

10月川普總統又宣布了另一項行政命令,美國移民局計畫更改H-1B簽證規則,將簽證持有者薪資分為四級,並提高申請條件。這項變動,對申請者薪資的要求變得更加嚴苛,並且大幅降低低薪工作者獲得簽證的機會。雖然行政命令在12月以不符合行政程序為理由,遭聯邦法官駁回,但1月7日美國移民局推出新修改方案,以薪資高低決定抽籤順序,與先前被駁回的原因不同,靜待後續發展。

H-1B工作簽證是什麼?

H-1B是外國人才來美國工作最主要的工作簽證。凡是具有學士以上學歷,並從事專業工作,例如工程師、分析師、律師等,即能透過公司申請H-1B工作簽證。每年會以抽籤的方式發放85000個簽證名額,其中20000個名額保留給碩士學位以上的申請人,剩餘名額則提供給學士以上的所有申請人,因此碩士學位以上的申請人中籤機率較高。

與往年「先申請再抽籤」不同,今年起採取「先抽籤再申請」的模式,大幅降低申請費用和人事成本。

H-1B採取的是「公司─員工」一對一的配對機制,而異於常見於其他國家的「點數機制」,因此外國人才轉換工作的彈性相對較低,但同時公司的培訓計劃也相對完整。由於每年申請H-1B工作簽證的人數遠超過名額上限,政府便採取抽籤的方式公平地分配名額。

不過,抽籤機制也引起不少公司反彈,除了人事、申請成本外,抽籤還不考慮申請人的工作崗位、能力以及公司對該名人才需求的迫切性,有損公司發展和申請人的職涯規劃。筆者認為,政府應該改善抽籤規則,考慮申請人的能力和公司的需求,才能提高經濟效率,並降低時常讓人「白忙一場」的窘境。

整體而言,聯邦政府基於保障美國人工作權益為由,多次更改移民政策和行政命令。然而,這些政策也造成公司、教育團體、國會和政府的立場嚴重分歧,這也是為什麼許多行政命令在公告後,短時間內又被推翻的主因。美國商會、全國製造業協會和各州教育團體都曾對川普政府提起訴訟,表示限制外國人才和國際學生的權益,將會嚴重傷害美國的經濟復甦和利益。

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外國人才真的會傷害美國人的工作權益嗎?

美國社會一直以來對外國人才在經濟上所扮演的角色有所存疑。許多人認為,外國人才會造成會造成「排擠效應」,損害美國人的工作權益,也會願意以低薪換取留在美國的機會,限制美國薪資成長,甚至改變美國的文化、產業競爭力和生活品質。美國社會的誤解,也是為什麼每逢經濟危機時,聯邦政府通常都由移民政策開始下手的主因之一,外國人才也每每成為替罪羔羊。

然而,與誤會相左,勞動市場研究者的共識認為外過人才並不具有「排擠效應」,並不會取代美國人才。

研究指出,美國政府在2004年將H-1B工作簽證名額,從19萬5000名下修至85000,即使外國人才被雇用的人數降低一半,美國人才被雇用的數量卻沒有任何增加,這意味著美國人才與外國人才的工作機會並沒有重疊,兩者的關係與其說是「取代」或「占有」,更應該說是「相輔相成」。另一研究也指出外國人才具有外溢效果,每增加雇用10%外國人才,將提升0.3%至0.6%美國人才的就業機會,以及帶來 3% 的企業專利成長,所謂的負面影響並不存在。

另外,外國人才對美國薪資的影響微乎其微,僅限於低技術階層的工作。研究指出外國人才能夠對整體薪資帶來0.6%的成長,但若將研究對象限縮至僅須具備初級知識水準和低技術能力的工作,外國人才則會拉低約2.1%的薪資水準。然而,另一項研究顯示,如果將研究限縮在科學、科技、工程、數學領域的工作,每增加雇用1%的外國人才,將會提升約8%具有學士學位美國人的薪資,以及4%僅具有高中學位美國人的薪資。整體而言,薪資成長最終還是得考慮總體經濟環境、產業發展、技術層級等因素,外國人才並沒有任何影響力。

The Conference Board,一家美國勞動市場NPO組織數據顯示,失業情形因產業而異。金融、科技和倉儲物流業,失業率最低;表演藝術、餐廳和旅遊業則失業率最高。H-1B申請人近80%皆是金融、科技和科學研究從事人員,限制H-1B工作簽證真的會改善美國人的工作機會嗎?筆者認為有待商榷。

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總的來說,外國人才並不會減少美國人的工作機會,更不會造成薪資成長停滯的問題。根據美國移民局顯示,全美從事STEM(Science科學、Technology科技、Engineering工程、Mathematics數學)工作的人員,有約20%是外國人才。這也顯示外國人才對美國經濟成長和產業發展的重要性,也是維持美國競爭力的核心因素之一。美國聯邦政府應正視外國人才對美國經濟體的貢獻,而不該將其視為負面影響,更不該把外國人才推向風口浪尖。

新總統新政策,2021年H-1B政策的新動向

12月14日,拜登、賀錦麗過270張選舉人票門檻,正式當選下一任正副美國總統。

在競選期間,拜登數度表示會取消所有川普宣布的行政命令,以恢復外國人才赴美讀書、工作的權益,此舉符合民主黨向來支持移民政策的態度。拜登團隊的競選政見也強調外國人才對美國經濟的重要性。

翻譯自拜登競選團隊網站

「多年以來,外國人才是鞏固美國企業創新力和競爭力的重要因素。研究指出,外國人才對美國經濟體的貢獻約20兆美元。美國重要的產業,舉凡科技和農業,也依賴外國人才的專業技術。因此,為了維護美國的經濟利益,我們誓言修復川普這四年來所造成的傷害,改善美國的移民體系,並重拾美國的人道精神。

其中包含,改善發放綠卡機制,鼓勵創業家精神,調整短期移民工作簽證體系,並且修正薪資條件,增加高技術外國人才簽證名額,以保障勞資雙方權益。同時,新政府將推動新的移民簽證,吸引高技術人才移民至轉型中或沒落的城市,推動區域發展。」

拜登的副手,賀錦麗,也是一名長期支持移民政策的參議員。擔任參議員期間,賀錦麗多次反對川普的移民政策,也竭力推動「Roadmap to Citizenship」(公民培育計劃),希望能讓210萬名DACA孩童(童年入境者暫緩潛返手續),完成美國夢。

整體而言,筆者認為拜登、賀錦麗的搭配,將有助於外國人才赴美發展,移民政策也將會變得相對友善。雖然很政策研究機構和利益團體預期拜當會在1月20日上任時,撤銷所有川普的行政命令,並大舉修正移民政策,但礙於目前美國的經濟狀況,加上疫情越趨嚴峻,筆者認為,改變舊政策仍需一段時間,畢竟恢復美國經濟應當是新任總統的當務之急。

H-1B新規定,高薪者優先申請

2021年1月7日美國移民局宣布H-1B新規定,未來將以薪資高低決定抽籤順序。根據新規定,H-1B工作簽證申請人會依薪資高低分為四個級別,一為最低,四為最高。第四級的申請人將會被優先考慮,若有剩餘簽證名額則再根據級別依序發放。

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美國移民局聲明稿表示,更改抽籤機制能有效提高市場效率,保護薪資結構,並且改善公司濫用H-1B機制,壓低薪資、雇用外國人才的情形。

筆者認為,這次的修改有回應到抽籤機制不完善的問題。薪資高低的確是一個可以用來顯示申請人能力和其對公司重要性的依據,但仍有其他因子需要考慮,例如公司規模、產業類別、職位名稱和工作地點,都有可能影響薪資高低。不過,這項新規定很有可能再次被法院駁回,加上新總統拜登即將上任,新規定是否會延續還有待觀察。

每個人都在關注的HR-1044及S.386

根據目前的移民政策,每年有140,000個就業類別綠卡移民名額,統稱EB。每個國家每年有7%最高移民名額限制,意思是,任一國籍佔該年度總就業類別移民人口不能超過7%(9800名)。若超過名額,申請人會以申請先後順序排隊,也就是俗稱的排期。以EB最主要的子類別EB-2和EB-3來說,目前中國EB-2和EB-3排期約4年,印度約10年,而台灣則因從未達7%限制而沒有排期。

2020年12月2日參議院通過的HR-1044及S.386(Fairness for High-Skilled Immigrants Act of 2019)(2019年高技術移民公平法案),目的即是改變這項規定。法案被推動的主要原因在於,申請就業類別綠卡是基於技術和工作能力,不應受國籍限制。賀錦麗正是此法案起草人之一。

目前參議院通過的HR-1044和S.386版本,取消了7%的最高上限,並逐步遞減非主要移民國(2019財政年度為中國和印度)的移民比例保障,於2022財政年降至10%,於2023財政年度降至0%。剩餘的移民簽證名額,單一國家使用剩餘名額總量不能超過總剩餘名額的85%。簡單來說,未來每年移民人口比例,主要移民國將成為絕對多數。

HR-1044及S.386法案對正在移民美國或計劃移民美國的人影響非常大。根據筆者的觀察,對於此法案的反應非常極端,是喜是憂端看申請人的國籍與申請時間。非主要移民國申請人的排期時間有可能加長;反之,主要移民國的申請人,其排期則能夠縮短。

然而,這項法案在年底因國會未取得共識而被擱置。眾議院移民和公民小組委員會主席Zoe Lofgren 12月21日聲明稿表示,國會成員對12月初參議院通過的版本立場上有所分歧,原先計畫與紓困案一起推行的法案也因無法取得共識而被擱置。等新的國會上任後,才能重新推動。不過,筆者認為,以今年新參眾兩院的政策立場,HR-1044及S.386通過的機率不高。

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外國人才對於美國經濟體的影響不容小覷,即使眾多研究指出外國人才對美國經濟體和勞動市場的外溢效果,但美國社會的誤解,卻也成了美國聯邦政府改善移民政策的最大阻力。政治因素不在筆者的討論範圍之內,但美國政府應該更積極地修正外國人才工作簽證的機制,並改善抽籤機制,在審查時申請人考慮他們的能力和公司需求,以達外國人才和公司的雙贏局面。

2020年移民政策變幻莫測,筆者身邊的長輩、朋友、學生,甚至公司、學校也多次為了因應不同的行政命令而更改職涯規劃和公司方針。外國人才和美國當地人才相輔相成,這樣的局面刺激了美國的競爭力、創新力和同儕競爭力。很可惜的是,在這次危機之中,外國人才又成了代罪羔羊,無形之中不僅影響了外國人才赴美的雄心和企圖心,也間接傷害了美國最引以為傲的美國精神。

作者簡介

林志濤 Tao Lin

TLA Law 美國達理律師事務所合夥律師;匹茲堡大學法律博士,約翰霍普金斯大學國際事務博士候選人,曾服務於台灣和香港Lewis D’Amato事務所。

黃鑠傑 Jason Huang

美國紐約大學經濟系研究生;畢業於政大經濟系,目前旅居紐約,熱愛國際金融、量化經濟,致力於研究經濟政策、勞動市場和國際情勢。

參考資料

延伸閱讀

責任編輯:丁肇九
核稿編輯:翁世航


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