「謹慎干預」的安倍經濟學，如何讓沒有中心思想的安倍成為獨大首相？
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如今安倍晉三卸任首相。2012年12月，他重新執政之際推出了全球矚目的「安倍經濟學」，以大膽的金融政策、機動的財政政策和經濟成長戰略這「三支箭」為開端的這項經濟政策到底是什麼？本文作者結合政府決策過程中「官邸獨大」的特點，對此問題展開了思考。
文：輕部謙介
雖然就業成長，但全都是非正式員工
安倍經濟學的「三支箭」中，最受人重視的是力圖「擺脫通縮」的金融政策。2013年3月，黑田東彥出任日本銀行行長後推行「超級量化寬鬆」政策，源於貨幣寬鬆的日圓貶值和股市上漲現象，使得日本經濟呈現出一片復甦景象。
確實，如果與第二次安倍政權上臺時的2012年末相比，在出現新冠疫情之前的2019年末，日經平均指數幾乎翻了一倍，日圓兌美元匯率也出現了大幅貶值。同時，原來超過4％的失業率也降到了2.2％，這一系列統計資料都反映出形勢大好。甚至在去（2020）年8月28日表明辭職意向的新聞發佈會上，安倍首相還驕傲地宣稱「我們創造了超過400萬個就業機會」。
經濟看似出現了復甦
不過也存在許多問題。就業形勢的改善只不過是源於非正式勞動者人數的成長，受到新冠疫情這樣的強烈衝擊後，他們中的許多人已經面臨失業危機。同時，實際工資水準莫如說還有所下降，貧富差距問題幾乎沒有得到任何改善，領取最低生活保障金的人數始終居高不下。
此外，黑田行長當初誇下豪言壯語所提出的「兩年2％」通膨率目標，在時隔七年有餘的今天依然未能實現，日本銀行持有的國債卻已經逼近了發行餘額總量的50％。
但如果觀察其他指標
順便提一句，執政末期的安倍首相幾乎已經不再關心物價目標。霞關和本石町甚至充斥著一個傳言——首相曾對造訪官邸的日本銀行人員表示「物價目標已經無所謂了」。一位參與過金融政策制定工作的當事官員憤憤不平地說：「以前明明說好要搞超級量化寬鬆的，現在卻乾脆來了個上樓抽梯。」
日銀推出的超級量化寬鬆政策，似乎只是發揮了事實上的國債貨幣化功能，即支撐了應對新冠疫情的巨額國債發行工作。
「首相＋心腹主導型」：模式1
分析安倍經濟學的決策過程，主要可以分為三種模式。一是「首相＋心腹主導型」。這是其執政期間最常見的模式。
心腹並非指的是秘書官和助理等人。而是一群人，主要是和首相有私交的經濟學家和原財務官僚等相關人士，也包括和首相關係親密的政治家，他們形成了一個內部圈子。
這些心腹，再加上一些經濟產業省官僚深入參與，共同敲定了「三支箭」的政策。另外，據說「新三支箭」也是這樣由內部小圈子制定的，在本應負責這項工作的內閣府官員毫不知情的情況下，便確定了「名義GDP達到600兆日圓」的目標口號。
同時，兩度推遲上調消費稅率也是首相和極少數心腹共同做出的決定。2014年11月，確定第一次推遲時，當時的財務副大臣收到單方面的通知後，甚至起了「辭職抗議」的念頭。
還有，執政末期，在推出「發放安倍口罩」和「全國中小學集體停課」等旨在防控新冠疫情擴散的政策方面，這種決策模式的色彩也很突出。
最極端的事例，或許要屬2013年1月和日本銀行聯合發佈的《政府與日本銀行的聯合聲明》。在此過程中，日銀首次認可了「通膨目標（物價目標）」，但首相特意在「物價上漲率2％」目標的完成時間上施壓，指出「不能拖到中長期」，甚至親自對負責與日銀談判的財務省和內閣府官員下達指示。
這都是聽從了身邊陣勢洶洶，主張採取「大膽寬鬆政策」的再通膨派人士的建議。官僚們完全只是負責談判，最終「指揮部」還是首相官邸。
在國家政壇層面的選舉中連連獲勝後，這種決策模式作為「官邸獨大」的象徵落地生根，連需要由相關部門開展的詳細研究過程都經常被省略，一位官僚曾指出其危險性，稱「僅僅是在非常狹小的範圍內對政策進行了斟酌。」
「首相＋自發官僚型」：模式2
第二種決策模式採用的是「首相＋自發官僚型」的形式。所謂「自發官僚」，指的是雖然和安倍關係沒有那麼近，但他們對事情看不下去以後，就會向首相及其身邊人員提出建議，或者親自上陣進行協調的官僚。典型事例是2013年圍繞「漲薪」問題與經濟界展開的談判。
當時，儘管大家的關注焦點都集中在作為安倍經濟學「第一支箭」的「大膽的金融政策」上，但實際上如果只是物價上漲，工資不漲，那麼民眾生活反而會變得更加艱難。不少官僚都注意到了這一點。
於是，內閣府和財務省的主管人員、內閣官房副長官助理等人開始「自發」力挺首相，主動出面說服經濟界和勞方代表，設立了最終追求「漲薪」的「為實現經濟良性迴圈的政勞資三方會議」。此舉成功地讓經濟界參加了進來。雖然漲薪這個事情最終似乎並不順利，比如2019年的名義工資就在時隔六年後又一次轉為了負成長。
「首相＋特定政治勢力型」：模式3
第三種模式或許可以叫做「首相＋特定政治勢力型」的決策方式。
代表事例是伴隨上調消費稅率引入的輕減稅率（優惠稅率）。作為對沖「消費稅對弱勢群體造成巨大影響」的措施，財務省提出了與個人資訊編碼制度結合實施上調稅率政策的方案，但首相推翻了這個提議，決定強行引入輕減稅率。
人們認為背景原因有兩點，一是在選舉承諾中提到了輕減稅率的公明黨一直強烈要求採用這個方案，二是一些與安倍政權關係密切的言論家在推波助瀾。
順便提一句，這個問題最終引發了抵制採用輕減稅率的自民黨稅制調查會會長野田毅遭到撤換的事態。據說，當時安倍首相打了一個電話，一邊申明「雖然並非出於本意」，一邊告訴野田會長的位子要換人了。
過去，黨內的稅制調查會長被視為「現職首相也不敢輕易插手」的人事，可這次卻是一通電話就讓他歎氣走人，面對這種事態，自民黨內和政府各部門之中，都瀰漫著「安倍之命難違」的氣氛，而「官邸獨大」這個說法也由此坐實。
不知道政策到底向著哪一邊
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民團緊盯菸防法公告前準備工作，籲完善健康風險評估與申報機制
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菸害防制法修正案雖三讀通過，然真正的挑戰才剛開始，民團表示將含淚監督，呼籲政府重視健康風險評估以及申報機制等配套措施，以維護國人健康。
逾十數年未修的菸害防制法，歷經5次立院朝野協商，總算在本月12日通過三讀，達成加熱菸載具嚴管、禁絕加味菸、圖文警示提升至50%、校園全面禁菸等重大變革，確立台灣朝禁止電子煙、嚴管加熱菸方向前進。為呼籲政府重視健康風險評估等各項配套措施之落實，確實維護國民健康，全國家長會長聯盟、台灣醫界菸害防制聯盟及董氏基金會等台灣拒菸聯盟團體也緊急在農曆年前召開記者會提醒政府，新法中，包括「類菸品」、「指定菸品」、「健康風險評估」等用字模糊不清，等於讓主管機關留有很大「空白授權」空間。法令正式公告前，務必審慎進行把關。
健康風險評估：一套評估安全容許濃度的健康科學
健康風險評估屬於一門攸關人體健康的系統性風險管理，目的在於決定如何管制醫藥品、食品、化粧品、農藥、生活及職場環境中存在之化學物質最大殘留濃度（Maximum Residue Level, MRL），亦即安全容許濃度，以建立危害人體健康之風險及效益分析（risk and benefit analysis）。健康風險評估的建立原因，通常是體系中出現了過去不曾經歷或不曾被發現的新有害物質，台灣過去較知名的健康風險評估建立經驗，包括塑化劑食品事件、含萊克多巴胺之美牛與美豬開放事件、日本福島食品等事件等。
訴諸科學證據，健康風險評估乃為國人把關的重要關鍵
健康風險評估之所以重要，在於講究科學證據，為爭議政策提供最核心的決策基礎。較著名的健康風險評估應用，是在2011年台灣發生的塑化劑食品安全事件，起因為部分食品上游原料供應商在常見的合法食品添加物「起雲劑」中，使用廉價的工業用塑化劑（非食用添加物）以撙節成本。最終，衛福部提出健康風險評估研究數據，由國內各領域專家於2011年6月21日達成初步共識，比照歐盟標準，依據科學證據針對5種常用塑化劑，定出每人、每日、每公斤體重容忍值〈TDI〉，例如DEHP容忍值為50微克、DBP容忍值為10微克等。
2020年8月28日，總統蔡英文宣布開放萊克多巴胺（瘦肉精）豬肉及30月齡以上的美國牛肉進口，即表明政策決定絕對不會以國民健康作為交換，而是以在科學證據累積充分的情況下，政府已經做好完整的國人風險評估及配套措施，確保食品安全及豬農生計不受影響的前提下所做出的決定。
美豬健康風險評估，涵蓋不同層面之敏感族群
含萊克多巴胺之美國豬肉進口爭議長達15年，主要爭議則在於國人飲食習慣與他國不同，畢竟豬肉在華人飲食料理中是相當廣泛使用的食材。以2019年為例，美國單人每年平均吃下近24公斤豬肉；台灣則為39公斤。此外，國人比外國人嗜吃內臟，尤其坐月子中的婦女等，專家因此呼籲應該針對國人飲食習慣，以及心血管疾病患者等高風險族群，進行健康風險評估。食藥署最終委託成大醫學院環境醫學研究所/環境微量毒物研究中心完成「108食用肉品暴露萊克多巴胺之健康風險評估報告」，特別針對不同年齡層民眾、敏感族群進行分析，包括小孩、幼兒、青少年、成年人、老人以及育齡與正在坐月子的婦女，進行針對豬萊克多巴胺的殘留容許量標準，方才消除各界疑慮。
必須重視在地證據 台灣人基因易感性也必須納入評估
除客觀環境因素，跨人種的易感性基因差異也是健康風險評估的重要環節，畢竟人種基因可能導致受化學成分影響程度產生差異。近期著名例子，在於國健署所提出近五成台灣人患有酒精不耐症（Alcohol Intolerance）基因缺陷。酒精不耐症是一種先天的基因缺陷，導致人體內缺乏乙醛去氫酶(Aldehyde Dehydrogenase, ALDH2)，無法正常代謝酒精轉化成的乙醛。前國健署署長王英偉在任時即指出，台灣人酒精代謝基因缺陷機率高居世界第一，飲酒將大幅提高罹患癌症的機率，重度飲酒者得到食道癌的風險甚至可高達50倍，因此呼籲台灣人飲酒習慣不應比照外國標準。
2018年政府針對新型庫賈氏症提出的「美國進口牛肉相關產品健康風險評估報告」，即考慮人種易感性基因型分佈的差異，並根據國家攝食資料庫公告之細項食物攝食量計算國人食用美國牛肉的潛在健康風險。而過去由國家衛生研究院、中研院領導之台灣肺癌遺傳流行病學研究團隊，也陸續找出數種肺癌的易感基因（predisposing gene），包括第10號染色體的 VTI1A、第6號染色體的ROS1-DCBLD1和HLA class II、第5號染色體的TERT、第3號染色體的TP63等都是易感的基因位點，都可能因為空污、菸害、職場環境提高罹癌機率。
加熱菸內含多種新化學物質，政府應召集跨領域專家協助審查
根據董氏基金會提供資料顯示，2020年沙烏地阿拉伯的學術機構研究發現，加熱菸產生的氣霧 (aerosol) 中，共含62種化學物質；其中丁二酮(diacetyl)、乙酰基丙酰基(2,3-pentanedione)、鄰苯二甲酸二辛酯(diethylhexyl phthalate )等。董氏基金會因此曾提出質疑，加熱菸還有多少化學物質未被揭露？如何擴散？需要更多證據予以驗證。
以歐盟為例，要求菸商必須於申請新興菸品產品上市前，提出詳盡的檢驗報告，方才能予以核准。訴諸科學證據需要體系的建立，畢竟連國健署署長吳昭軍都在菸防法協商現場都承認，確實國健署連其他國家怎麼進行健康風險評估都不清楚。
台灣醫界菸害防制聯盟祕書長郭斐然呼籲，因應加熱菸之特殊性質，必須建立指定菸品之健康影響評估，此外也應同步修正「菸品資料申報辦法」，增加應申報項目。郭斐然指出，依據國際的經驗及資料，加熱菸菸草柱的添加物一直成謎，尤其是添加物的相關毒性資料是否完備，政府是否已掌握這些資料並要求菸商要如實申報，同時政府是否具有查核的能力？專家也指出，新興菸品必須在研究上需要更多時間累積數據，除了參考國外研究外，台灣自己應該要對新興菸品進行健康風險評估，一旦有了風險評估，才能衡量這些菸品的危害加以把關。
林奕華呼籲：盼國健署勿忘為國民健康把關的初心
儘管國健署草案由原先電子煙、加熱菸雙禁改為後來一禁一開的版本，對雙禁陣營造成巨大打擊，但是林奕華委員依然想提醒各界：反制菸害對國民健康所造成的影響，才是這次修法的主要目標，也呼籲國健署、各黨立委，即便在修法完成後，也毋忘修法初衷，繼續為國民健康把關。她更進一步表示，無論結果如何，菸害防制還是要以教育為本，才能達到從源頭阻絕菸品對年輕世代的傷害，這也是她會持續努力的方向。
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