「川規拜不隨」的美國對台政策，會是開啟兩岸對話的契機嗎？

拜登（Joe Biden）就任美國新總統後，由於對中國角色界定、戰略架構設計迥異於川普，這對兩岸關係將造成何種衝擊？中國學界也紛從不同面向加以解讀與預測分析。

中國社會科學院前所長周志懷認為，美國對台政策可能回調歐巴馬路線，美中可能共管「台獨」，兩岸對立對抗仍是基本形態；廈門大學兩岸關係和平發展協同創新中心主任劉國深認為，恢復兩岸對話並非絕無可能；民進黨若不願說「九二共識」，可用其他字表述「兩岸同屬一國」；上海台灣研究所副所長倪永杰則警告，「不要低估兩岸關係受美國干擾而惡化的風險」。

上述說法之政策意涵，主要是拜登新政府後兩岸政策，將形成中美「共管台獨」、兩岸恢復對話奠立在「兩岸一國」及美國持續會打「台灣牌」，也就是幾乎回到歐巴馬主政時期兩岸政策。無論如何，既往民進黨政府 宣稱與美國關係發展是斷交以來最為緊密時期，然受限於美國政黨輪替執政影響，恐怕美台處於歷史最緊密期，將會逐漸滑坡跌至歷史平均水平，故有中美共管「台獨」之說。

一、從印太戰略重返亞太戰略，台灣戰略地位及角色或將弱化

儘管拜登政府國安團隊也宣稱「挺台、但不反中」，而有論者樂觀以為「事實上台美關係發展到現在，不會因民主黨或是共和黨有差別，台美關係會延續」。

然而拜登國安與外交團隊主要是來自歐巴馬政府時期，當回歸歐巴馬時期不同於川普的路線。台灣在川普政府建構印太戰略中角色及地位，顯然高於歐巴馬政府亞太戰略，因此未來台灣在拜登國際戰略中地位與角色應會有所弱化。儘管美國國內政治生態及氛圍朝向反中，但民主黨的兩岸政策不同於共和黨，準確地說法是拜登政府「仍挺台但會減少、雖反中但有減弱」。

新任總統拜登與川普在反中論述及路線、風格措施上，仍有所分歧。川普視中國為「戰略競爭對手國」及「修正主義國家」，界定中國為美國最大及首要對手，故其反中力度之大、領域之廣，不斷無限上綱且充滿不可預測性、挑釁性，美中關係間充滿競爭對抗。

至於拜登固然也採取反中路線，但表明不會在貿易戰上與中國繼續纏鬥，儘管準貿易代表戴琪表示拜登政府貿易政策將繼續對抗中國，將與國會兩黨及海外盟友合作，但並未正面回應是否取消對中國課徵的關稅。

拜登固然持守反中路線，但其力度及衝突領域將會有所自我克制，將視俄羅斯為頭號競爭對手，如此美中關係將會是充滿既競爭又合作的關係。一旦美中關係從「全面對抗」，逐漸走向和解及合作，台灣政府既往所運作「聯美抗中」路線，將失去礎石、支撐，也勢必調整原來「抗中保台」路線，進而轉向「對話及合作」路線。

Photo Credit: AP / 達志影像

二、「川規拜不隨」不會有依賴問題，拜登兩岸政策難被川普路線所侷限

拜登國安及外交團隊被戲稱為歐巴馬的第三任，許多關鍵的職位皆由歐巴馬時期關鍵成員擔任，其政策作為及風格，勢必會與川普政府具相當的差異，這意味著美國新政府兩岸政策，將會是回歸歐巴馬傳統路線。

對兩岸政策影響較深者，包括國務卿布林肯（Antony Blinken），國安顧問蘇利文（Jake Sullivan） 與印太事務高級協調官坎貝爾（Kurt Campbell），皆來自歐巴馬執政團隊。他們主張在全球氣候變遷、新冠肺炎和朝鮮等問題上，美中兩國將會有相當的合作空間。尤其宣稱美國確保兩岸和平的承諾非常重要，鼓勵兩岸當局對話，因這符合相關各方戰略利益；也宣稱美國「挺台但不反中」，表明在特定議題上與中國發展建設性關係。

川普政府已於1月20日卸任，但在卸任前依據各國政治慣例川普政府應進入「看守狀態」，其所剩時間與執政的正當性皆不足以施展重大且新政策，應給予拜登政府尊重與未來政策調整空間。

然國務卿蓬佩奧在政黨輪替之際，卻持續執行新外交政策，包括解除美台官員交往限制、提前30年公佈美國政府關於印太戰略的框架文件，聲稱「要用武力來保衛台灣」等等。又宣布美國駐聯合國大使克拉夫特（Kelly Craft）計畫訪台，儘管最後以要順利完成政權轉移而無法來台，然已挑動美中台三角關係。尤其美國駐聯合國大使角色訪台特別充滿政治意涵，這包括是否與台灣參與聯合國及國際組織關聯？是否意味美國認同台灣是一個國家？這充滿許多政治想像空間。

這些被批評為「最後的瘋狂」政策宣稱及作為，是否對拜登新政府產生拘束力呢？是否會有政策的「歷史路徑依賴」困境呢？「川規拜隨」嗎？

從拜登總統一上任即簽署17項行政措施，包括十五項行政命令（executive orders）和二項行政行動（executive actions），這等於完全推翻川普政府重大施政，其中包括重返《巴黎氣候協定》和世界衛生組織（ WHO）等等。換言之，拜登與川普政策思維屬於不同典範跨架，替代高、傳承性低；反觀拜登曾作為歐巴馬主政時期副總統，所謂拜登路線可謂是歐巴馬路線再現。

Photo Credit: AP / 達志影像

蓬佩奧（Mike Pompeo）在1月9日發表簡短聲明，宣布解除國務院多年來「自我施加的限制」，宣稱所有行政部門依據國務院準則的與台灣互動限制「全部無效」；批評美國實施此等限制在於「討好中國共產黨」，然此種情況今後不會再發生。蓬佩奧在卸任之前宣稱依據國務院準則限制與台灣互動皆歸於無效，儘管也有美國官員及學者指出這是國務院經過深思熟慮的，也是一系列類似措施的最高潮。