《赤字迷思》:赤字代表債留子孫?社會福利造成財政危機?破除你對政府赤字的六大迷思

《赤字迷思》:赤字代表債留子孫?社會福利造成財政危機?破除你對政府赤字的六大迷思
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我們想讓你知道的是

本書提出對政府赤字的六大迷思,一一擊破,並且告訴你一個能促進全民充分就業、達到經濟良性循環的政府,該如何「舉債」和「花錢」!

文:史蒂芬妮・凱爾頓(Stephanie Kelton)

我是在二○○八年十一月看到保險桿上的山姆大叔。這個時間點並非巧合,因為同年,在金融危機期間,政府資金已耗盡的風聲傳得沸沸揚揚。這是自經濟大蕭條(the Great Depression)以來,我們面臨最嚴重的經濟衰退。那個時候,美國和其他很多國家,似乎都即將破產。一開始次級房貸的混亂蔓延到全球金融市場,並演變成全面的經濟崩潰,使數百萬美國人丟了工作、房子和生計。光是那年十一月,就有八十萬美國人失去了工作。數百萬人申請了失業保險、食物券、醫療補助(Medicaid)和其他公共救助。隨著經濟陷入嚴重衰退,稅收大減,而政府為失業者的支出急劇增加,使赤字達到創紀錄的七千七百九十億美元。全國上下,一片恐慌。

現代貨幣理論的支持者(包括我)都認為這是個機會,向即將上任的歐巴馬政府提出大膽政策的構想。我們敦促國會採取強而有力的振興經濟措施,要求給予一段薪資免稅期,並對各州政府和地方政府給予額外援助,提供聯邦就業保障。

二○○九年一月十六日,美國四大金融機構的市值縮水了一半,就業市場每個月流失數十萬份工作。就像小羅斯福一樣,歐巴馬在一月二十日宣誓就職時,恰逢事關重大的歷史時刻。不到三十天內,他就簽署了一項高達七千八百七十億美元的經濟振興方案,成為法律。一些親近他的顧問強烈要求更龐大的金額,至少一・三兆美元,才能避免經濟長期衰退,但其他人一聽到「兆」就猶豫了。最後,歐巴馬自己也臨陣退縮。

為什麼? 因為在財政政策方面,歐巴馬基本上趨於保守。周圍的人給他眼花撩亂的數字,於是他決定謹慎行事,寧願小心,挑了一個小一點的數字。白宮經濟顧問委員會主任克莉絲汀娜・羅默(Christina Romer)知道,區區七千八百七十億美元,是無法解決如此嚴重的經濟危機。她提出了一個雄心勃勃的兆元振興方案。她說:「總統先生,現在火燒眉毛。情況比我們想像的還要糟糕。」

她計算了數字後,得出的結論是:為了因應不斷惡化的經濟衰退,可能需要多達一・八兆美元的救助金。但這個計畫被哈佛經濟學家、前財政部長勞倫斯・桑默斯(Lawrence Summers)否決。桑默斯後來成為歐巴馬的首席經濟顧問。桑默斯或許希望有金額更龐大的振興方案,但他擔心向國會要求破兆的資金,會引來訕笑。他說:「人民不會支持,而且國會也絕對不會通過。」

日後成為歐巴馬資深顧問的大衛・阿克塞爾羅德(David Axelrod)也同意,他擔心任何破兆美元的方案,會讓國會和美國人民以為山姆大叔要破產了,因此引發恐慌。國會最終批准的七千八百七十億美元,包括幫助州政府和地方政府因應經濟下滑的資金,用於基礎設施和投資綠能產業的資金,以及鼓勵民間消費和投資的大幅稅務減免。這一切都有幫助,但仍遠遠不夠。經濟還是萎縮。當政府赤字持續攀升,超過一・四兆美元時,歐巴馬總統開始面臨愈來愈多的質疑。

二○○九年五月二十三日,歐巴馬接受美國公共事務有線電視網(C-SPAN)的專訪。該節目的主持人史蒂夫・ 史考利(Steve Scully)問:「我們什麼時候錢會用光?」總統回答:「嗯,我們現在已經沒錢了。」於是,總統完全證實了保險桿上貼著山姆大叔貼紙的駕駛一直以來心中的懷疑。美國破產了。

金融危機從二○○七年十二月到二○○九年六月,重創了美國——甚至全世界——許多家庭和社區。美國勞動市場(labor market)花了六年多的時間,才又生出了在二○○七年十二月至二○一○年初之間失去的八百七十萬份工作。數百萬人苦苦掙扎了一年或更長的時間才找到工作。許多人從此失業下去。一些幸運找到工作的人經常不得不接受非全職的聘僱,或從事薪資遠低於從前的工作。與此同時,取消抵押品贖回權(foreclosure)的危機吞沒了八兆美元的房產。在二○○七年到二○○九年間,估計有六百三十萬人(其中包括二百一十萬名兒童)陷入了貧困。

國會本來可以(而且應該)做更多,但是赤字迷思已深植人心。到了二○一○年一月,失業率高達九・八%,歐巴馬卻朝著相反方向前進。那個月,他在國情咨文中,承諾扭轉財政振興政策。他告訴全國人民:「全國各地的家庭都在縮衣節食,做出艱難的決定。聯邦政府也應該這樣做。」接下來是一段美國持續自我傷害的時期。舊金山聯邦準備銀行(Federal Reserve Bank of San Francisco)估計,金融危機和黯淡的復甦,讓美國在二○○八年至二○一八年之間,喪失了其潛在產能的七%。

想想,這十年時間,我們本來可以生產的商品、提供的服務、得到的收入,卻什麼都沒有,因為我們做得不夠,沒有保障工作機會,也沒有讓人民有地方住。因為沒有採取正確的政策因應,我們造成了緩慢且疲弱的復甦,損害了社會,並讓經濟錯失了數兆美元的榮景。

根據舊金山聯邦準備銀行的統計,這十年來低於水準的經濟成長,讓美國的每位男女和小孩付出了七萬美元的代價。我們為什麼沒有制定更好的政策? 你或許會想,是因為我們的兩黨政治讓溝通如此困難,以至於國會即使面對一場威脅到大企業也威脅到一般市井小民的大災難,仍然無法做出正確的決定。當然,這確實有些道理。二○一○年,參議院多數黨領袖密契・麥康諾(Mitch McConnell)公開宣稱:「我們最重要的事,就是讓歐巴馬只當一任。」但是政黨政治並不是唯一的障礙。兩黨數十年來一直擁護對赤字特別偏執的政治形態,是更大的障礙。

更大的赤字可以加速並增強復甦,保護數百萬個家庭,並避免數兆美元的經濟損失。但是,那時候真正有權力的人,沒有努力追求赤字無上限。歐巴馬、他身邊大部分的資深顧問、參眾議院思想最進步的議員,誰都沒有這樣做。為什麼? 每個人都真的相信政府已經耗盡了資金嗎? 還是他們只是害怕觸動選民的敏感神經,就像是那位在保險桿上貼貼紙的賓士駕駛?如果我們繼續將赤字本身視為問題,就不能使用赤字來解決問題。目前,約有一半的美國人(四十八%)表示,減少聯邦預算赤字應該是總統和國會的頭等大事。本書希望減少相信赤字是個問題的人,讓人數趨近於零。這並不容易。要達成這個目標,我們必須仔細破除影響我們公眾論述的迷思和誤解。


本書的前六章破除我們這個國家糾結的赤字迷思。首先,我質疑聯邦政府應該像家庭一樣計畫預算。或許沒有任何迷思比這樣的想法更有害。事實是:聯邦政府並非家庭或民間企業。那是因為山姆大叔擁有我們其他人所沒有的東西:發行美元的權力。山姆大叔不需要先有錢,再花錢,雖然我們一般人必須如此。我們可能會帳單如山,山姆大叔卻不用面對付不起的帳單。山姆大叔永遠不會破產。我們或許會。當政府試圖像家庭一樣管理預算時,它會錯失利用主權貨幣的力量來大幅改善人民生活的機會。我會以現代貨幣理論來說明,聯邦政府並不依賴稅收或舉債來為其支出提供資金。對政府支出最關鍵的限制是通貨膨脹。

第二個迷思是赤字代表超支。這是一個容易得出的結論,因為我們都聽過政治人物抱怨說,有赤字,表示政府亂花錢。這是個錯誤。的確,如果支出超過稅收,政府的帳簿就會有赤字。但到這邊,故事只說了一半。現代貨幣理論用一些簡單的會計邏輯來將另一半補齊。假設政府為經濟支出了一百美元,但僅收取九十美元的稅收,中間價差被稱為政府赤字。但是,還有另一種方法可以理解這種價差:山姆大叔的赤字為別人創造了盈餘。如果,政府負債十元,在其他地方就多了十元。問題在於政策制定者帶著偏見。

他們只看到預算赤字,但卻錯失了另一方面相應的盈餘。而且,由於許多美國人也沒辦法看清,所以他們最終還以為預算平衡很好,儘管這可能表示他們要從口袋裡掏出錢來。政府的確有可能花太多,赤字可能過於龐大。但是,過度支出的證據是通貨膨脹,並且大多數時候,赤字往往不足而並非過多。

第三個迷思是赤字代表債留子孫。政治人物常常端出這個理論,宣稱如果支出太多,我們就毀了子孫的未來,使他們背負著最終不得不償還的沉重債務。雷根(Ronald Reagan)是造成這種迷思的人。但是,就算是柏尼・ 桑德斯參議員(Bernie Sanders)也曾經說過和雷根類似的話。桑德斯說:「我很擔心債務。這不是我們應該留給子孫的東西。」儘管此論述聽來很有說服力,但卻缺乏經濟上的邏輯。

歷史證明了這一點。二次世界大戰之後,國債占國內生產毛額(GDP)的比例高達一二○%。但是,這也是中產階級萌發和擴張的時期,家庭實質所得中位數顯著提高,下一代享有更高的生活品質,又沒有高稅率的負擔。實際情況是政府赤字並不會迫使經濟負擔轉嫁給未來的人口。增加赤字並不會使子孫後代變得更貧窮,減少赤字也不會使他們變得更富有。

我們要解決的第四個迷思是:赤字是有害的,因為赤字會擠壓民間投資並削減長期經濟成長。這個迷思大部分由沒有自知之明的主流經濟學家和政策狂熱者散布。它基於錯誤的假設:為了彌補赤字,政府必須與其他借款人競爭,以獲取有限的儲蓄。他們以為政府的赤字吃掉了一些本來可以用於促進長期繁榮的民間投資。我們將看到為什麼反過來說才對:財政赤字實際上增加了個人儲蓄,並可以更輕易吸引民間投資。

第五個迷思是,赤字使美國依賴其他國家。這個迷思會讓人以為,因為中國和日本持有大量美國債務,所以對我們有巨大的影響力。這其實是政治人物有意無意散播的不實,通常拿來當作藉口,好把迫切需要資金的社會計畫擱置一旁。有時候,這些人還把這個迷思比喻成不負責任地使用外國信用卡。

這樣的理論忘記了其實美元並非來自中國這樣的事實。美元來自美國。我們並沒有真正向中國借錢,而是向中國提供美元,然後允許中國在美國財政部這種安全、付息資產的框架下,使用美元交易。這完全沒有風險,也沒有危害。如果我們願意,幾個簡單的按鍵,就可以立即償還這些債務。把我們的未來抵押給外國人也是一個錯誤的觀念,那其實是不了解主權貨幣實際上是如何運作的,或者出於政治目的而故意誤解。

第六個迷思是,社會福利把我們推向長期的財政危機。在此迷思下,罪魁禍首通常是社會安全保險、醫療保險(Medicare)和醫療補助。我會證明為什麼這種思維方式是錯的。舉例來說,政府完全沒有理由刪減對社會安全保險福利的支出。政府永遠能夠履行對未來的義務,因為它的錢永遠不會用罄。立法者不應該爭論法案的貨幣成本,而是應該比較誰的政策最有可能滿足全體人民的需求。

資金永遠都在那裡。問題是要用這筆錢買些什麼? 不斷變化的人口結構和氣候變遷帶來的影響才是對現有資源帶來壓力的真正挑戰。隨著嬰兒潮世代慢慢退出勞動市場,我們要確保我們正在盡一切努力來管理資源,並發展更永續的生產方式。但是,在社會福利支出上,我們總是有能力兌現對現役退休人員以及即將退休人員的承諾。

在充分探討這六個迷思,並以有力的證據予以反駁之後,我們將考慮社會上確實存在且真正重要的赤字。我們面臨的真正危機與聯邦赤字或人民應享的福利無關。美國有二十一%的兒童生活在貧困之中,這是一個危機。我們的基礎建設被評為+D等級,這是一個危機。

現代的社會不平等,竟然和十九世紀末的鍍金年代(America's Gilded Age)一樣,這是一個危機。自一九七○年代以來,一般美國工人幾乎沒有出現實質的薪資成長,這是一個危機。四千四百萬美國人背負了一・七兆美元的學生貸款,這是一個危機。而且,如果到頭來氣候變遷加劇並破壞地球上的生命,我們最終將根本無法負擔任何事情,這也許就是最大的危機。這些才是真正的危機。國家赤字不是危機。


川普於二○一七年簽署的稅收法案之所以糟糕,不是因為它增加了赤字,而是因為它利用赤字為最不需要的人提供幫助。這個法案擴大了社會不平等,使少數人掌握了更多的政治和經濟權力。現代貨幣理論認為,經濟繁榮並不在於增加足夠的收入來支付我們想要的東西。我們可以——而且必須——對富人徵稅,但這並不表示如果沒有他們,我們無能為力。我們應該向億萬富翁徵稅,以平衡財富和所得分配,來保護民主的健全。但是,我們不需要打破他們的存錢筒來消除貧困,或者要靠他們才能得到科麗塔・史考特・金恩(Coretta Scott King)極力爭取的聯邦就業保障(federal job guarantee)。

我們已經有了所需的工具。假裝依賴這些擁有大筆財富的人,會傳達錯誤的訊息,使他們看起來好像對我們的志業非常重要。然而,這也不是說赤字無關緊要,我們可以恣意妄為地花錢、花錢、花錢。我主張的經濟框架要求聯邦政府承擔更多——而非更少——的財政責任。我們只需要重新定義什麼叫做負責任地編列預算。我們對赤字的誤解使我們在當前的經濟中浪費許多,也忽略了不少未開發的潛力。

現代貨幣理論讓我們能想像新的政治和新的經濟。它以合理的經濟論述挑戰整個政治領域的現狀,這就是為什麼現在這個理論在全世界被熱烈討論,無論決策者、學者、中央銀行官員、財政首長、社會運動人士和一般民眾都投注了目光。現代貨幣理論讓我們看到了另一種社會的可能,我們可以負擔得起在醫療、教育、具韌性基礎建設上的投資。現代貨幣理論的論述不打恐慌牌,不說「錢快花光了」,而是提倡機會。一旦我們突破了迷思,並接受了聯邦赤字實際上對經濟有利的如此想法,就可以優先考慮人民需求和公共利益,來實行我們的財政政策。丟棄綁手綁腳的經濟觀念後,我們再也沒有什麼好失去的了。

美國是世界史上最富有的國家。即使在經濟大蕭條期間,美國人最貧窮的時候,我們仍設法建立了社會安全保險制度和最低工資、活化了農村社區、提供聯邦居住貸款,並為大規模的就業計畫提供資金。就像《綠野仙蹤》裡的桃樂絲和她的同伴一樣,我們需要看清自己,並再次記得我們一直都擁有的力量。在本書付印之際,COVID-19 來襲,讓我們真實地看見現代貨幣理論可以怎樣在世界施行。各行各業都受到波及;倒閉、關廠潮掀起;失業人數正在增加;經濟可能崩潰;失業人口可能與大蕭條時期不相上下。國會已經承諾投入超過一兆美元來對抗大流行和持續發展的經濟危機。但我們還需要更多。

在病毒成為威脅之前,聯邦赤字已預期將超過一兆美元;在接下來幾個月,聯邦赤字可能會飆破三兆美元。歷史顯示,由於擔心預算赤字上升,政府會在各界壓力下減少對各項財政的支持,來降低赤字。如此一來,這會是一場無法緩解的災難。目前,還有未來幾個月,政府因應危機最負財政責任的辦法,就是增加赤字支出。

明年對我們所有人來說,都會極其困難。我們將一直處於高度焦慮狀態,直到病毒被控制並且有疫苗廣泛可用。我們許多人將經歷社會和經濟上的困頓。在我們國家的財政狀況之外,已經有太多事情需要煩心了。但是現在也是學習重要新知的好時機,來了解資金來自何處,然後為什麼聯邦政府(而且只有聯邦政府)可以加緊努力、挽救經濟。

書籍介紹

本文摘錄自《赤字迷思:現代貨幣理論和為人民而生的經濟》,如果出版

作者:史蒂芬妮・凱爾頓(Stephanie Kelton)
譯者:蔡宗翰

這是拜登經濟政策白皮書,也是未來美國經濟改革的大方向

國家赤字繼續擴大,政府會破產嗎?
社會福利會因為政府沒錢,在未來一一消失嗎?
現代貨幣理論顛覆你的想法,告訴你這一切都不會發生!

美國未來的經濟政策大方向,你不能不知道!
民主黨拜登競選團隊經濟政策白皮書起草人史蒂芬妮、凱爾頓,
提出顛覆你想像、讓你耳目一新的經濟政策

  • 美國、英國、日本亞馬遜經濟類排行榜第1名!
  • 跳脫傳統經濟學窠臼,引爆熱烈討論,英、美亞馬遜累積評論超過2000則!
  • 拜登勝選,全球熱賣,全世界都要讀的美國未來經濟政策!

關心政府財政的你,是不是認為以下是理所當然

  • 國家赤字,就是債留子孫
  • 收支平衡,才能維持良性的經濟循環,年年赤字有一天國家也會破產
  • 開源節流才是真理,政府擴大預算要建立在財源擴充的基礎上
  • 國家帶頭印鈔票,通貨膨脹遲早會讓人民受苦吃不消

現代貨幣理論告訴你,這一切都不是真相!
美國現代貨幣理論專家、前民主黨參議院預算委員會首席經濟學家史蒂芬妮・凱爾頓(Stephanie Kelton),顛覆傳統對政府赤字的思維,她告訴我們:國家並不會破產,赤字規模也不是重點,國債可大可小,只要不引起惡性通膨,財政上的赤字反而能讓國家繁榮,政府的責任就是把預算花在正確之處,並促進全體國民就業。

為什麼我們始終對政府赤字抱持著錯誤的觀念呢?
本書提出對政府赤字的六大迷思,一一擊破,並且告訴你一個能促進全民充分就業、達到經濟良性循環的政府,該如何「舉債」和「花錢」!

迷思一:政府應該像家庭一樣收支平衡
現實是:政府和家庭不同,因為它發行自己所使用的貨幣

迷思二:赤字是過度支出的證據
現實是:是否過度支出,端看是否引起惡性通膨

迷思三:政府赤字使我們每個人都被債務追著跑
現實是:國債並不會造成任何財政負擔

迷思四:赤字排擠了私人投資,讓我們變得更窮
現實是:財政赤字增加了國民集體的財富和儲蓄

迷思五:貿易逆差代表國家輸給順差的國家了
現實是:貿易逆差其實是「東西」的順差

迷思六:社會安全和醫療保險等福利制度,財政上無法永遠支持。政府負擔不起
現實是:只要政府願意付錢,就可以支持這些制度。關鍵是我們的經濟能長期生產人們所需的實質商品和服務。

現代貨幣理論就是大印鈔票、無限制舉債?
現代貨幣理論過去常被誤解為合理化政府大印鈔票、無限度支出的經濟理論,然而作者史蒂芬妮・凱爾頓(Stephanie Kelton),被譽為「道德的曙光」,她指出現代貨幣理論並不是用來幫政府大印鈔票背書,舉債的前提,是要提供以人民為優先的經濟政策,在本書中,作者詳細論述了如何可以具體實現這套經濟措施。

保障全體國民就業,是首要的考量
金融危機時,美國優先舉債紓困的,是拯救華爾街那些瀕臨倒閉的銀行,這是徹底搞錯方向的經濟政策。當經濟危機發生時,最需救援的是廣大的基層民眾,結果他們卻成為被忽略的一群人。因此政府舉債,首要是保障人民就業。赤字必須被拿來提供人民就業機會、加強基礎建設,以及發展能讓人民、國家取得更強大競爭力的產業。

超出預算的數字並不重要,建構體質良好的經濟才是重點
任何具有遠見且裨益於民生的國家政策,往往都把時間花在討論錢從何處來,不僅模糊了焦點,還讓國家整體政策流於短視近利。本書旨在打破這樣的「赤字迷思」,藉由現代貨幣理論,對如何建立公平正義和繁榮的社會,提供一個截然不同、大膽創新的主張!

在所有解救經濟危機的理論全都無效後,
現代貨幣理論將是拯救全球經濟最後的有效解方。

國家不會破產,赤字也不是財政問題!
為國民福祉舉債,才是有為政府應該做的

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Photo Credit: 如果出版

責任編輯:翁世航
核稿編輯:丁肇九