義大利總理「請辭」換取盟友支持,但會不會弄假成真提前大選?

義大利總理「請辭」換取盟友支持,但會不會弄假成真提前大選?
Photo Credit: Reuters / 達志影像

我們想讓你知道的是

現任總統馬塔雷拉面臨需要快速籌組聯合政府,得以通過歐盟復甦基金來對付新冠肺炎,無可諱言,最糟的情況將是再次舉行選舉;不過,提早大選又無法保證歐盟復甦基金能順利通過。

在歐盟復甦基金即將撥款應付經濟衰退之際,政局不穩對於義大利來說,時機再糟糕不過了。

義大利受到新冠肺炎疫症蹂躪,全國有超過8.3萬人死亡,經濟飽受重創,更因近幾月疫情攀升快速,政策失敗導致民間怨聲滿道,對孔蒂(Giuseppe Conte)的政府構成沉重壓力。孔蒂寄望藉由請辭,一統歐洲主義與中間溫和派議員籌組新政府,以便在國會達到絕對多數;不過,無法保證可以籌組新的聯盟,反增提前舉行大選的可能性。

其次,孔蒂沒有個人政黨且與聯合政府內五星運動及中間偏左的民主黨(Partito Democratico)也存在著分歧,是否能夠順利組成孔蒂第三任政府,令國家擺脫危機?政府垮台的來龍去脈為何?頻頻垮台又為何故?歐盟復甦基金(EU recovery plan)與政府危機何干?

孔蒂政府垮台的經過

論及孔蒂政府垮台不得不提倫齊(Matteo Renzi)這號人物,倫齊何許人?說來他大名鼎鼎。逼宮前前總理成功的前總理,原先屬聯合政府中大黨之一的民主黨,因2018年大選表現失利,離開民主黨創建現在的義大利活力黨(Italia Viva),成為聯盟中第四大黨。

倫齊的政黨在義大利眾議院630席中有30席、參議院315席中有18席。儘管議員人數不多,但面對選制不同的參議院所帶來議員人數的稍稍過半,足以撼動總理的寶座。

倫齊不滿的情緒其來有自,導致其跟孔蒂政府決裂進而迫使辭職的原因,最根本便是與五星運動共同執政下的長期不對盤,向為倫齊所在意。從司法改革、國民基本收入、預算與使用歐洲穩定機制(MES)等議題上,皆存在許多分歧。

近來,義大利活力黨希望尋求歐洲穩定機制的借貸用在醫療保健改革上,但頻頻受到五星運動的掣肘。倫齊經常批評孔蒂過多的個人主義,且不願傾聽。不過,真正引發戰火的是歐盟「復甦基金」議題,特別是如何管理歐盟給義大利的2090億歐元,佔整個計劃29%的「復甦基金」計劃,以幫助受疫情影響最大的國家。

1月13日,倫齊不滿孔蒂欲提給歐盟的「國家復甦與韌性」(Piano nazionale di ripresa e resilienza)計畫,以及誰有資格管理該計畫,就此點燃戰火。義大利活力黨撤回兩位部長以及一位副部長,從而使義大利現任總理孔蒂喪失在國會擁有多數支持的地位。

孔蒂打算把「國家復甦與韌性」計畫,由總理辦公室主導,借助某些部長的協助,最重要的是網羅六位超級管理人員(每個項目一個)以及搭配一組專業人士,但倫齊批該過程不夠透明。

孔蒂1月18日在眾議院中以343:263的票數獲得支持;隔日在參議院也以156:140的票數通過信任投票,保住總理地位,但並未取得絕對多數的161票支持。孔蒂領導的聯合政府已被大大削弱,在國會內失去了絕對多數控制權,重大國家政策將無法在國會通過。隨後,孔蒂要求中間派及執政聯盟以外的參議院議員加入他的政府行列,但沒有太多人回應他的訴求。

孔蒂目前的盟友包括中間偏左的民主黨、五星運動,儘管五星運動宣佈會繼續支持孔蒂。

孔蒂在1月26日遞出辭呈,總統馬塔雷拉(Sergio Mattarella)在隔日下午開始與主要政黨主席進行磋商。咸信孔蒂主動請辭是一項戰術性政治策略,使他在未來能重組新的執政聯盟。孔蒂與其持續坐著總理之位,可能隨時被倒閣,倒不如主動辭職換取下一輪的國會洗牌。

如果孔蒂在磋商過程中,取得足夠的支持,那麼馬塔雷拉可以授權他再組建一個新的執政聯盟。若孔蒂重組執政聯盟失敗,總統則可要求另外一位候選人帶頭進行重組;或是組成技術官僚政府(如2011年的蒙蒂〔Mario Monti〕);若否,義大利可能提前舉行大選。

目前回應孔蒂訴求的議員人數仍不理想,未覓得足夠支持。在現今背景下建立多數非常複雜,不僅是缺少選票,還欠缺了孔蒂希望從反對派失望者身上找到的自由民主認同。此次的政府危機點出了建立在執政聯盟內部「認同不足」的弱點:改革派分裂、中左派分裂,且每次以自由主義為號召都無法吸引右派,即使所鼓吹的歐洲主義也是斷斷續續,晦暗不明。

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義大利總理孔蒂|Photo Credit: AP / 達志影像

義大利的政局不穩 vs. 歐盟復甦基金

歐盟成功運用針對疫情的政策暫時擊退了民粹主義,推出緊急財政計劃使民族主義者噤聲。此刻這種積極干預的政策已開始運作,正當需要各會員國卯足全力之際,義大利卻唱出政府不穩定的大戲,引發了人們對義大利前景的憂心。

經過孔蒂與歐盟執委會之間的談判後,義大利可拿到2090億歐元,佔整個復甦基金計劃的29%,必須在2023年前做出改革的全部承諾,並在2026年之前用完;同時進行為期30年的償還債務操作,直到2056年。時間無疑非常緊迫,需要強制性的步驟、要求苛刻的實施與返款期限,以及需要雄心勃勃的既定目標。

在「復甦基金」的條件設定下,資金會分批到位,但如果沒有按照政府原先承諾的時間和目標內使用,下一批就會被扣住沒戲可唱。在計劃批准之後,從6月底到7月初,計有230億歐元(佔總額的13%)入帳義大利,花用經費必須遵照時間表,方可啟動下一批經費,避免損失資金。

在整個流程上,自然就直接關係到現下義大利政府危機的問題。歐盟執委會要求採取特殊的快速通關程序,盡量簡化復甦基金措施的授權,同時又不能喪失控管貪汙風險的能力。這就牽扯出義大利啟動簡化措施的時間、方法、授權程序,以及承包招商程序等問題。

倫齊正是拿「不透明」為由攻擊孔蒂所預備籌組的工作小組(task force),孔蒂政府想利用工作小組來管理從「復甦基金」所取得的資金並僱用外部顧問。前總理倫齊和現任總理孔蒂的嫌隙,起於歐盟復甦基金計畫,義大利政府打算花費2000億歐元支持該計畫,以便順利取得貸款來振興經濟,而前總理倫齊則警告此舉可能會浪費國家財產。

值得注意的是,唯一沒有寫在「下一代歐盟」(Next Generation Eu)計劃之間的東西是最重要的:歐盟意識到,這種前所未有的緊急干預措施,使歐盟執委會變成了世界上最大的債務發行人之一,除了財務層面之外,同時也是一項政治實驗。

許多歐盟會員國向來反對以共同的歐盟債務證券實現共同的目標,然而前述的限制已被打破,執委會可以向市場要求資金來資助非常規性的政治目標,無疑是以歐盟為主體所創造的的先例。義大利的整體規模正是前述試驗所必須正視的,如果政府不穩定,則有可能加劇義大利在過去20年吸收歐洲資源的能力很差的風險。

不僅如此,歐盟希望各會員國以國家改革的附加值來協助經濟復甦,使用這些基金來解決會員國間所延誤解決的問題,包括改善西班牙勞動力市場,法國的養老金體系,荷蘭的稅收體系等。

在義大利,則是要求改善包括解決司法漫長、公共行政職能、逃稅、競爭等。易言之,該國必須利用特別計劃改良最弱的領域達到歐盟標準。換句話說,既然義大利取得補助/借貸數額最多的巨款,這個歐盟第三大經濟體的試驗成功與否會影響到歐盟整體。

義大利近十年來的政治生態與投票意向丕變

自第二次世界大戰結束以來,義大利經歷了無數次政治危機,義大利政局猶如跑馬燈般的來去。2018年義大利大選,堅稱難以合作的五星運動黨和聯盟黨(Lega)居然成功合組民粹主義政府。不過14個月後,聯合政府瓦解,五星運動旋改與中間偏左的民主黨(PD)合組政府,兩派有巨大的政治分歧,合作僅為了阻止其他極右派聯盟黨上台,為平衡雙方勢力讓兩方都能同意,五星運動繼續推出無黨派的孔蒂擔任總理。

事實上,2018年3月的政治選舉中即已出現代表性問題,該次的磋商埋下了支離破碎的共識和政局不穩定。此外,五星運動與聯盟黨的意外同盟成功,獲得大約過半的選票,反映了義大利人的反政治情緒。光五星運動就達到33%,聯盟黨則有17%。

很難想像一個政府的組成是由兩個「反體制」的政治主體所組成,它成功吸引了異議分子而非共識,儘管該民粹政府僅維持一年多,但體現了普遍存在的「民主不安」,以及投票標準的丕變,「投票流動性」大增。

換句話說,誰寄望提早選舉能解決這一不穩定的階段,無法樂觀以待,政治穩定的時代維持了十多年來似乎已經走到盡頭。倘若觀察2008年的選舉,地方選舉的結果呈現出超過70%仍依循著50年代初的地方投票分配。但是在過去的十年中,一切都發生了變化。

先是貝魯斯科尼(Silvio Berlusconi)獲得了反共所保證的支持,不過後續支持貝魯斯科尼和反貝魯斯科尼主義的出現,加劇了投票的不確定性。2018年的選舉在競選活動開始時,約有一半的選民表示他們不知道選哪個黨。投票動向不確定性仍會持續很長時間,因為有20%的人聲稱他們只是在投票前的一周才做出決定。

準此觀之,端賴提早大選很難保證國會的穩定基礎,因為投票的分散會導致同樣分散的代表性,以及不穩定。如最近的選舉結果所示,在2019年5月的歐洲議會選舉,五星運動的支持者減少了一半,而聯盟黨幾乎翻了一倍。

正是如此,薩爾維尼(Matteo Salvini)嘗到甜頭之後,想要獲得完全的政權,進而在合作14個月後打破政府聯盟,但逼宮未成反淪為在野。五星運動旋而改變不可能與左派結盟的立場,與中左派和民主黨聯手。倫齊則是為了獲得更多的政治空間和知名度,脫離民主黨另立義大利活力黨。總理孔蒂只好繼續領導兩個不同立場的聯盟。

義大利政治動盪不安並非源於政府單一的決定。相反,這是一種病態,它反映出2018年選舉所表達出的義大利民眾政治取向。現今,它發生了深刻的變化,但是,它仍然具有不穩定和碎片化的特徵。

倘若回歸比例代表制,將會加劇該病態,因為基本問題沒有得到緩解,公民與政治之間的鴻溝如今已轉化為不信任。這就是為什麼新的選舉不見得能保證新的平衡,因為義大利正處於站不穩的狀態,為了獲得平衡,需要走鋼絲之人,但這無法讓義大利擺脫不穩定的病毒。在未來的日子裡,問題將會再次出現。

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義大利前總理倫齊|Photo Credit: Reuters / 達志影像

提早大選有望?

現任總統馬塔雷拉面臨需要快速籌組聯合政府,得以通過歐盟復甦基金來對付新冠肺炎,無可諱言,最糟的情況將是再次舉行選舉;不過,提早大選又無法保證歐盟復甦基金能順利通過。

歐盟與國際市場正觀望著義大利是否走回正軌。換言之,外部的壓力隱然降臨,敦促國會多數趕緊誕生。然而,這個多數又不能是右派的聯盟黨、義大利兄弟黨這兩個敵視歐盟的民粹政黨。

因此,孔蒂的盤算自然是五星運動、民主黨、Leu黨、中間黨派、貝魯斯柯尼的力量黨,倘若不足的話,只能不情願地,無法排除倫齊的義大利活力黨。不過,反之如果這些黨能協調出共主,仍可換掉號稱人民的律師:孔蒂。

只是,孔蒂目前仍有高達47%的支持度,同時有56%的民調不願右派的聯盟黨薩爾維尼當總理。值得一提的是,高達八成的民意反對提早大選,似乎有助於總統下決定的方向。

中右派向總統要求提前舉行大選。民主黨主席偏向支持投票後可能出現的弱勢多數;孔蒂自然是不願意見到大選,希望利用他目前民調不弱的聲望,繼續作為五星運動的領導人甚至是執政聯盟的總理。

目前,舉行選舉的可能性或許不高,一來疫情和經濟嚴峻形勢使然,其次,眾議員和參議員也不想太早履行之前經公投所確認的削減議員人數。孔蒂想喚起親歐洲人士的支持,特別是國會的溫和派與自由主義者。孔蒂打算進行改革,包括選舉制度、政府形式和制定共同的復甦計劃,希冀募集175名參議員,最好能屏除義大利活力黨尾巴搖狗的能力。

孔蒂沒有屬於自己的政黨,五星運動和民主黨這兩個主要執政黨,是都想換上各自黨派人士來當新總理,而雙方肯定互不相讓,儘管五星運動是2018年選舉大勝的政黨,而民主黨卻是當前民調較高的政黨。可能支持孔蒂的中右派政黨:貝魯斯柯尼的力量黨則表達,如未出現「團結一致」的支持度,寧願提早大選。

責任編輯:羅元祺
核稿編輯:翁世航