離岸風電「第三階段」該填補哪些缺口,才能贏得社會信任?

離岸風電「第三階段」該填補哪些缺口,才能贏得社會信任?
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我們想讓你知道的是

2020年至2025年臺灣海域將陸續有風場開發,同時考驗著社會大眾如何看待再生能源,因此,第三階段的檢討和完善機制會是重要的關鍵時刻,區塊開發申請規則公布之前,政府必須要以前兩階段未竟完整之議題,奠定離岸風電穩健發展基礎,提升社會信任。

文:劉如意(綠色公民行動聯盟研究員)、趙家緯(綠色公民行動聯盟理事)

離岸風電是台灣重要能源轉型政策之一,但開發過程爭議不斷且相關配套尚有待完善。近日經濟部能源局公告離岸風電第三階段區塊開發草案,讓開發商自行選擇海域開發風場位置,有業者選定漁業及自然資源皆豐的北方三島區域,引起當地漁民、民間團體、社會大眾、學界等的質疑與反彈,原先預計於2020年底公布區塊開發相關申請規則,因爭議過大及各界對相關規範尚有意見,經濟部表示將延至2021年第一季方公布。

台灣離岸風電政策的發展分成三階段,可追溯至2012年訂定相關規範,2013年進入第一階段示範場址,共選出三個示範風場;2015年進入第二階段潛力開發,由能源局公布36個離岸區塊潛力場址供開發商參考;2019年底,台灣第一座離岸風場在苗栗竹南啟用,正式宣告台灣進入離岸風電時代,也宣示政府在離岸風電政策上的落實決心。

綜觀台灣發展離岸風電政策脈絡,除了在能源轉型上有相當重要意涵,更肩負產業轉型與帶動國產化的重大任務。不過與此同時,也代表台灣海域空間利用將會有越來越具規模的風場施工與為數不少的風機設置; 2020年至2025年台灣海域將陸續有風場開發,其所產生的海域空間競合、自然生態、漁業資源與社會信任及爭議等問題,考驗著社會大眾如何看待再生能源的信任度與接受度。

因此,在第三階段的檢討並讓機制更完善,會是重要的關鍵時刻。我們主張在第三階段區塊開發申請規則公布之前,必須要以前兩階段未竟完整之議題,奠定離岸風電穩健發展基礎,提升社會信任。

縫補上一階段制度缺口,奠定離岸風力長期發展社會基礎

我們認為在第三階段區塊開發規則公布之前,是一個相對較好的契機來檢視、調整與落實在示範和潛力場址階段,尚未達成、未臻完整的議題與承諾,這必須包括各相關部會共同協力與投入。

像是如何在過往相當缺乏的海域工程環境監督經驗上,建立起監督開發商的環評承諾機制、即時掌握業者施工狀況,避免曾發生在示範風場階段,業者夜間打樁及鯨豚觀察員數量不夠之情事等,相關主管機關必須在區塊開發階段前,提出更具體與積極的作為。其中包括水下噪音監測即時回傳;相關監測資料公開的立即性(例如白海豚監測);環評調查資料的整合、公開與轉譯;環境監測與民間的合作機制建立;各開發商成立的環境監督小組角色的發揮等面向。

此外,我們也觀察到,國外已有離岸風場與漁業、漁民合作轉型的正面案例,諸如箱網養殖、聘雇漁船作為運維船隻使用等,但台灣在此方面似乎尚待努力。目前離岸風場與漁業合作由各開發商提出規劃與初步構想,但實際上做到的程度相當有限。例如有開發商提到風場的觀光資源可帶動娛樂漁船的熱絡與轉型,但面對部分漁港以膠筏作為主要漁船類型,於法規上便是一個問題,遭質疑其可行性。

未補償貿然施工 漁船包圍中油第三接收站抗議
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我們認為離岸風電的確可能帶來台灣漁業轉型的契機,海委會與漁業署應積極面對與主導,除了要求開發商與漁民、漁民團體等共同提出漁業轉型計畫外,也須針對漁業轉型相關法規進行盤整與可行性評估,規劃漁業轉型政策,積極面對長久以來忽視的漁業問題;開發商亦可能因有政策之引導,以提供相關資金與資源之助益。

以公權力重整選址秩序,方能提升目標量

目前的「離岸風力發電區塊開發場址規劃申請作業」相關申請規範,尚有許多需完善之處。在遊戲規則公布之前,能源局應針對目前有重大疑慮與爭議的場址另作評估,諸如北方三島案。若放任業者自行選址,等於默許開發商的圈地行為撕裂社會大眾對於再生能源的信任度。

第三階段離岸風力的發展目標,攸關台灣可否掌握亞太綠能中心優勢以及履行氣候承諾。

在日本、韓國紛紛加快離岸風力發展,提出2040年40GW以及2035年20GW的發展目標之際,台灣若想掌握亞太綠能中心的發展前景,則需在第三階段離岸風力的發展目標需提出比10GW更積極的目標。且為了促使台灣可邁向2050淨零排放,在2040年前充分淘汰燃煤電廠,則台灣第三階段的發展目標更應需要增加20GW。因此,亟需公權力介入界定選址秩序,方不至於讓少數爭議場址,影響了整體台離岸風力的發展。

且若要達到更積極的第三階段離岸風力發展目標,以及掌握2030年後亞太地區將成為浮動式離岸風機發展重點此趨勢,應擬定浮動式風機之示範機制與獎勵辦法,以因應未來國際市場的成熟,逐步將相關技術與資源帶入台灣離岸風電市場。

根據研究,浮動式風機相較於固定式基樁可安裝在水深較遠的50公尺以上區域,且台灣已有開發商以浮動式風機作為對環境衝擊小、更高效率的技術為表述,但實際上浮動式風機的技術、環境影響、風能潛力與效率等,對於現行台灣亦相當陌生,讓業者在不同海域進行小規模、小支數的測試,並進行環境影響、監測與評估,同時評估於2022年後浮動式風機示範獎勵機制等政策規劃,逐步推動與協助新技術及市場的發展。

海洋風電所有風機完成安裝
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應以「紅線區」與「高標自律」,打造綠能典範

依據海洋風場實際營運經驗,在夏季時容量因數均可達到40%,冬季時更可達到82%,比預期的容量因數還高,顯示台灣離岸風力資源豐富,的確為台灣替代化石燃料的重要主力。因此第三階段區塊開發政策更形重要,唯有藉由縝密的規劃,方可充分發揮台灣離岸風力的發展潛能。

針對第三階段區域開發政策,我們提出下列三大主張:

第一、應劃設「紅線區」,指引開發商何處為禁設區

能源局認為開發商對台灣海域環境已有一定的掌握,遂規劃區塊開發階段開放讓開發商自行劃定海域風場範圍,不過從北方三島案來看,能源局的判斷恐有相當大的瑕疵。

建議第三階段區塊開發可延續第二階段潛力場址劃設的排除範圍,並重新審視排除標準及更新圖資與範圍,劃定區塊開發的「紅線區」,避免開發商往可能較有爭議之處去;除了漁業署劃定的專用漁業權區範圍,建議圖資納入漁民平時習慣捕撈範圍之作業漁區一併考量。

第二、能源局應積極整合協調,並盡把關之責

目前區塊開發草案中,能源局要求開發商申請備查前,需先取得8項主管機關不反對意見書為原則,包括飛航、雷達、軍事管制、禁限建、船舶安全、水產動植物繁殖保育區、礦業權、漁業權等主管機關,等於將開發與否的重大責任交給由這些單位決定。

我們認為,八項主管機關不反對意見書應是開發商的基本要求,但仍有其他諸如生態環境、漁業與社會爭議等個案問題,無法由此八項所涵蓋,因此能源局扮演積極整合、溝通與協商的角色,針對爭議個案,考量其他理由來把關,發揮部會間在能源轉型上的溝通與協調功能。

第三、離岸風場的環境調查與審查需更有嚴謹標準

回顧2017年第二階段潛力場址階段,開發商必須在該年底取得環評初審資格,環保署在半年間審查22案、通過19案的初審。在如此緊湊的時間下,諸如風機對蝙蝠、鳥類等影響與環境調查,被認為不夠嚴謹。

未來第三區塊開發階段所申設的風場也必須要經過環評審查,我們認為,當初潛力場址與區塊開發進行環評的時間、因素跟環境現況跟之前已有差異,不應只沿用過去的調查資料,在時間比較充足的情況下,可更新或增加調查內容,建立更嚴謹的環境調查與審查。建議可以參照在前階段已開發運轉的離岸風場之相關環境數據,重新盤整環境生態的共通性原則,包括水下文化資產、鳥類、白海豚以及海域地質鑽探資料等。

嘉義沿海鳥況豐富(3)
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能源轉型是產業、環境、法制、技術都必須同步推動的重大變革,必須逐步修正政策與調整最適當的做法;變革的過程需要民間社會與政府單位共同協力、尋找解方。在經濟部能源局2021年第一季即將要公布的第三階段區塊開發申請準則之前,是一個修正與調整的契機,我們期待政府除了能讓前兩階段未竟之處能更加完善外,也應奠定在此基礎上,建立起更適切的第三階段區塊開發離岸風電海域開發原則。

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責任編輯:丁肇九
核稿編輯:翁世航


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