地方創生仰賴非營利組織,「事主變公親」可說是台灣第三部門的危機

地方創生仰賴非營利組織,「事主變公親」可說是台灣第三部門的危機
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我們想讓你知道的是

根據統計,台灣地方創生產業有90%的工作者,都曾經接受社區、非營利組織協助,可見「第三部門」的力量,話雖如此,這些非營利組織仍可能犯下把市場趨勢錯當公共性的問題,用商業思維承攬公權力也可能引發危機,而當創生關係到組織調整的時候,政府反而成為了「第三部門」的依附品。

文:王繼維(台青蕉樂團團長、尊懷文教基金會執行祕書)

非營利組織(NPO、NGO)最早新起於美國,且以因應政府失靈、市場失靈等社會狀態,以「第三者政府」的角色出現,以倡議、行動、理想和社會價值提倡等,面對社會問題。

20年前,台灣首度政黨輪替,由於先前社會運動都是希望政府能夠自己改革,而後發現體制困難民間開始提倡透過第三條路,進行社會改革,此後,新中間路線、第三社會、第二現代等等的倡議,讓這種非政府但也非企業的「第三部門」力量拓散出來。

近年非政府組織這種體制的替代力量,強化了民間的組織力量,也讓台灣民間開始接上被黨國體系切斷的地方士紳力量,相關社會議題倡議、社區營造、社會運動等各種社會行動蓬勃發展,並開始悄悄的打開社會以民間的「公共性」對照政府的「公權力」,讓人民有更多選擇的權力,以正當性的力量,迫使政府改變,當中社會的開創創新,也藉由第三部門撐起的社會空間,讓更多夾縫的產業與行動得以存活。

根據經濟研究院的研究,台灣地方創生產業有90%的工作者,都曾經接受社區、非營利組織協助,可見第三部門的力量。

然而目前整個社會從2020年以國發會為主導的地方創生政策,以投資取代補助、以創生取代介入,在各部會延燒,但如此從核心到末梢的策略,看似想解決台灣產業資源與地方人口的分配問題,卻可能直接影響第三權的實質功能,是否能夠挹注社會共創更大利益,還是因為如此而間接削弱第三部門的實質社會功能,也讓支撐社會夾縫的支架,起了一些變化。

當各項業務都在地方創生,容易錯把市場趨勢錯當公共性

地方創生政策大旗下,由國家發展基礎來進行發動,無非就是希望把台灣各部會的業務,趕入產業系統的發展,並導入投資行為,將各項公共業務視為投資的一環,強調獲利並能夠平衡,壯大各項國家認定成氣候可以由下而上的力量。

早年第三部門理念結社,依靠非商業行為或半商業行為進行運作,多半挹注資本的是具備理念一致性的金主,或者來自各小額勸募的獲取,而若過度全面性發展投資,也容易將本身第三部門可能具備社會功能的業務,以取悅市場的表現而被取代。

當地方創生政策將具備社會性、公益性、公共性的內容簡單化約成「產業」進行輔導,也許會增加效能,但也會因為開始面對市場、資本、成本、效益和各種評比進來,過度限縮業務屬性,導致市場經濟的強化控制,我們將錯把消費導向當作多數公共性的判斷,取而代之的是更多營利事業的市場判斷,而不利於討論、共識、對話與爭論的公共性發展。

當經營第三部門變成經營產業,而公共性必須要透過市場的取悅來進行,就會嚴重影響第三權的監督視野,如果錯把商業利益當作公共思維,社會將更少對話空間,第三部門也就無法彰顯功能。

土溝村
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創生涉及政府組織改造,變成政府併入第三部門的趨勢

2001年成立「政府改造委員會」,開始因應政府失靈、威權體系等問題至今已經20個年頭,當中除了撐開許多空間,讓第三部門以民間的力量逼出諸多社會問題的癥結,當中政府急著吸納各種倡議的聲音變成政策,試圖守住他具備公共代表性的角色,但始終無如第三部門的手腳施展。

嚮往第三部門的能量,反省政府受限於本身監督制衡的力量,轉而開始透過法源的調整,甚至引入「公法人」、「類公法人」的角色,想把非營利組織功能劃入而解套政府內部業務,能夠納入民間專業的能量,此舉同時將本來第三部門撐起的公共空間成為政府業務的實質延伸。

目前像是兩廳院、美術館、博物館、流行音樂中心等政府單位,已經逐步公法人化,雖然業務、人才等都能夠有更大資源可以推展,但是同時也是加大政府對於民間的影響力;類公法人的屬性,像是諸多從各部會分支出的影子單位,協力部會局處內的區域性、全國性業務。相關公法人組織的預算來自政府挹注,也具備第二部門的營利的加值,吸納更多民間的人才、倡議內容,可以具備兩種資本進行行動,增加政府效率,但其可能也因不容易受到監督。

當政府業務開始公法人化,將深度導入,容易導向各項社會控制,不僅牽制企業營收,也大大增加左右第三部門的社會能量,影響地方創生民間的主體性。

錯把公權力的業務承攬,變成商業關係是一種危機

前由於政府行政、人才、編制等發展緩慢問題,無法應對社會需求;組織編制不易拓充,政府也藉由業務的委外、委辦、招標等方式,讓民間替代或負責推動相關業務,當中不限工程、硬體的委付,還有本身政府既有的政策,如調查、宣傳、執行業務、管理等等,造成政府業務變成民間委辦的競標市場。

然而,政府精簡改造,本來提倡小政府大民間的概念,美意是將政府業務無效率的東西透過民間發展,卻也是開始這業務競合的角力,民間誰能拿到政府的資源,普遍有期待成為政府政策民間的代言人的趨勢。地方創生經費預算,國發會框列各部會資源,可能更加加速這樣的承包關係產生,當中第三部門執行業務也須貫徹政府意志,會讓公權力與民間事務界線模糊,也很容易造成錯把問題當現象的狀況。

舉例像是台灣人口老化在地方創生被談成「現象」而非「問題」,無非就是推託公權力的責任,轉嫁民間,成為公權力不彰的藉口。試問,政府難道只是一個純行政體系的單位嗎?

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台灣的各項民主審議推廣,許多委託民間委員或者安排民間組織承攬,諸多政策疏失就很難加以監督,多數若發生爭議,政府的態度也多半表現責任回歸民間承攬單位,讓責任歸屬變成業務承包的售後服務,卻非政策生產與執行的品質把關。如此簡單化一市場關係,則嚴重影響公權力被檢視的正當性,民間幫忙擦屁股的事件層出不窮,也嚴重影響第三部門的功能性。

很難想像,當「勞權」變成第三部門的枷鎖

第三部門長期以來以微資本化經營為主,諸多開銷花費不少空間放置在志願服務、理念結社與奉獻付出的情懷上。業界都有一句話就是「政府最怕不要錢的」、「不要錢的越貴」,第三部門之所以團結起來跟蓬勃,依靠的勞方與資方的關係,然而現下法規將所有勞動價值變成資本結構的算計,加上地方創生的策略,很容易將第三部門趕入枷鎖。

由於第三部門經常是實驗性、理想性、創發性、奉獻性等屬性的行動,具備諸多不確定業務特質,增加勞作時間無非是在社會特性上的表現,然而當勞權、勞動計算變成高度的資本化算計,這些不穩定卻具社會意義的表現將必須受制於資本的多寡,來成就創發、理想與奉獻的諸多行動。

倡議將所有勞作變成勞資計算內容,讓政府大打勞資議題,將會深化影響第三部門在勞動屬性的權益影響,也會促使加速滿足勞資算計而更加資本化,在地方創生的驅動下,要嘛你跟政府多接一點案子來補足勞資算計,要嘛你學學企業更加商業模式驅動你的勞資算計,在兩者力量拉扯下,勢必限縮第三部門的獨立性。

事主變公親的創生應該怎麼進行?

「第三部門失靈」或稱之「志願失靈」,可能會表現在各種地方創生的現場,當中事主變公親可以說是台灣第三部門的危機,也是公民社會可能失去正當性的結構社會控制,成為第三條路線的角色逐漸困難。

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本來由政府、企業與第三部門形成社會平衡的鐵三角相互監督,如果民間迎合資源對接的角色;以及政府伸手市場的巧妙包裝;再來企業喬裝第三部門的易容,剛好變成創生的新三角互動,而這也正是地方創生政策,各部會投注後面對高度資本化的開始,地方創生如果加速第三部門走入消散的進行式,那的確是值得各NGO組織好好思考借鏡的。

在目前的社會,由第三部門所發展的公共性,能否持續推展部門的各項功能,「產業化」似乎是目前各第三部門的解方,然而此舉卻也是兩面刃,當理想與現實的兩頭燒,成為第三部門的生存之道,還有多少組織能夠不依靠政府的支持,又能夠不受商業的影響存活下來,可能是接下來這些第三部門最頭痛的事情。

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責任編輯:丁肇九
核稿編輯:翁世航


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