如果政黨的介入無可避免,罷免制度該如何檢討才能回歸「直接民主」的初衷?

如果政黨的介入無可避免,罷免制度該如何檢討才能回歸「直接民主」的初衷?
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我們想讓你知道的是

罷免門檻一體適用於不同選舉制度產生的民選公職人員,其適用性恐有爭議,針對不同的民選公職人員或選舉制度,或該設計不同的罷免門檻。

*首圖為無黨籍高雄市議員黃捷罷免案前一日,由國民黨支持舉辦的「罷捷團結之夜」結合反萊豬公投議題。

文:方彥鈞(中山大學政治所碩士生,曾任公務人員及地方民意代表助理)

台灣過往的罷免制度的連署和通過門檻都相當高,導致不斷出現的修法聲浪。民進黨政府在2016年11月三讀通過下修連署及通過門檻,最重的要的是原通過罷免的「雙二一門檻」,下修至「同意票高於原總選舉人數的1/4」及「同意票大於不同意票」。

修法後的罷免制度已產生通過和不通過案例,這兩年炒得沸沸揚揚,直接民權的行使加入政黨影響後,主要兩大政治陣營的支持者似乎都不太滿意。

報復性罷免?罷免的核心觀念就是「課責」

何謂罷免?是選民對於不適格、不喜歡或不正當的民選公職進行去留抉擇的投票。以台灣罷免制度而言,罷免投票只對現職者,並不包含選出繼任者,因此對現職者的同意罷免票是種懲罰。

此種投票行為牽涉到的是選民回溯評估現職者於過往的表現,藉以決定如何對其「課責」,選民對於現職者的同意罷免都具有報復的成分。實際上,罷免核心觀念即為課責,每場罷免其實都是選民的報復。

為何有人提出報復性的說法?當罷免制度運行加入「政黨認同」的因素時,選民把自己歸類在某個陣營,對於同陣營的民選公職人員遭到罷免,在無法承認被罷免者表現不佳的潛意識下,最好的解釋是被報復,但核心概念仍是課責。

罷免是政黨的政治武器?

從2017年以來,罷免活動的運作都有政黨介入,尤其前高雄長韓國瑜及高雄市議員黃捷的罷免案更加明顯。筆者觀察韓國瑜的罷免案,其中政黨介入甚深,同意和不同意的陣營皆是。

韓國瑜的罷免活動初期由公民發起,起初聲勢不大,僅為網路上的風潮,但隨著wecare和台灣基進的介入,開始拉起聲勢。後續連署的活動更加入民進黨及時代力量的奧援,協助動員志工及黨工與協助連署作業。

值得深思的是,罷免制度為直接民主制度,係公民的民權的直接行使,是公民意志的展現,然而公民意志經由政黨動員所塑造或激化是否符合直接民主的精神有待商榷。

另一件值得深思的是,罷免活動若無法單純由公民力量支撐,包含動員人力、物力和行政能量,須由政黨的介入協助才有成案的可能,如此制度是否還能稱為直接民主制度?

罷免門檻 「一體適用」有什麼問題

當前罷免的門檻一體適用至單一選區立法委員、地方行政首長及地方民意代表,然而決定三者當選與否的選舉制不同,前兩者使用單一選區相對多數決(SMD),後者卻是單記不可讓渡制(SNTV)。罷免門檻於前兩者適用尚未有太大疑義,適用於後者則有制度精神上的衝突。

SNTV制度設計本為保障少數利益代表能成為地方民意代表替人民發聲,換言之,地方議員或民意代表可能只有少數民眾支持(有的僅有選區約10%得票率),但罷免的門檻設計讓25%人以上有決定這些少數民意代表的去留權力,等同使相對多數有機會消滅少數的聲音,實質上則是少數對更少數發動攻擊,有害於地方民地代表的多元性。

罷免門檻一體適用於不同選舉制度產生的民選公職人員,其適用性恐有爭議,針對不同的民選公職人員或選舉制度,或該設計不同的罷免門檻。

罷免後果的不同

直轄市議員、縣 (市) 議員、鄉 (鎮、市) 民代表若遭罷免,其所餘任期不足2年,且總缺額未達1/2以上,不再補選。轄市長、縣(市)長、鄉(鎮、市)長及村(里)長若遭罷免,其所遺任期不足2年,由代理人代理至該屆任期屆滿為止。至於單一選區的立委,若遭罷免其所餘任期不足1年,不予補選。

承上所述,針對不同民選公職人員遭到罷免的政治結果各不相同,以地方民意代表及地方行政首長而言,所餘任期不足兩年皆無須補選,會降低發動罷免的誘因,其中地方民意代表更有總缺額未達1/2的門檻,增加辦理補選的困難。若是單一選區的立委,若遭罷免,只要所餘任期超過1年,即應補選,增加發動罷免的誘因,但仍需配合當時政治情況與中央選舉時程綜合考量。

以理性選擇的角度出發,每場罷免需耗損高度的成本,若罷免結果沒有任何利益的產生,各方行動者(尤其是政黨)必然計算這些結果後行動。

未來罷免制度的修正

地方民意代表的罷免制度適用與SNVT的精神相悖,因此,針對SNTV產生的民選公職人員,其罷免門檻應有與地方行政首長與單一選區立委有不同之設計。

其次,目前運行的罷免制度是直接對現職者的去留做決定,以美國2003年加州首次的的州長罷免投票為例,除對現職者的去留做決定外,同時辦理繼任者的補選,一旦現職者確定罷免,同時也決定繼任者。此種方式不僅在投票時加入選民對未來的展望,避免現職者去職後至繼任者確認之間的空窗期,與節省選舉成本,降低社會因選舉產生的動盪。

新的罷免制度從2017年運行至今,產生許多問題,回歸罷免制度精神,是選民對現職民選公職人員的課責,是選民直接的權利展現,然而卻無法避免政黨的介入。如果政黨的介入是無可避免,只能從制度設計上讓民眾有更多思量的空間,以及避免罷免成為政黨操控的政治武器。

不管是站在同意陣營或不同意陣營,罷免與反罷免的理由只求說服各自的支持的群眾,二元化的選項透過政黨激化為二元對立,身為選民的我們選擇站在哪邊,能看到的風景將會非常不同。


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