流動的地方創生:日本推動「地域振興協力隊」10年之後,瞄準外籍人士下鄉

流動的地方創生:日本推動「地域振興協力隊」10年之後,瞄準外籍人士下鄉

我們想讓你知道的是

連過往最保護單一民族的日本的地方,已經準備要張開手臂迎接各路的外地人、外國人,流動的日本地方創生已經儼然成形,那麼台灣呢?

文:蔡奕屏(日本千葉大學博士生・《地方設計》作者)

「青年培力工作站」是由日本「地域振興協力隊」而來?

二月初,國發會宣布將推出地方創生2.0,其中為鼓勵年輕人返鄉,將在全台補助推動成立30個青年培力工作站,由在地蹲點經營地方創生業務五年以上的青年,擔任計畫主持人,一年最高補助300萬元發展地方創生事業。

當時,有日本媒體報導,台灣的「青年培力工作站」是參考日本地方創生的「地域振興協力隊」而來。(註)

而地域振興協力隊是什麼呢?這是由日本總務省於2009年所制定之制度,只要是符合「過疏地區」標準的市町村,都可以招募「地域振興協力隊」,而從都會地區移居到地方的協力隊隊員,每年有包含200萬至250萬的年薪,以及最高200萬的活動經費,簡單來說,每當一個協力隊隊員來到地方,政府就投入400萬日幣來促進地方活化事業。

此外,為了提高任期結束之後的定居率,政府更祭出百萬創業基金的補助,讓協力隊不僅只是地方過客,更鼓勵他們任期結束後繼續深根地方。

「地域振興協力隊」推動了十年之後?

地域振興協力隊(以下簡稱協力隊)制度自2009年推出之後,協力隊隊員便飛躍性地大幅成長,2009年全日本只有89名隊員,至2014年超過1000人、2018年開始更突破5000人。根據2019年總務省的調查,隊員約七成是年齡20至39歲之間的年輕族群,且三年任期結束之後,有高達六成隊員繼續留在當地定居,其中還有三成於當地創業。

2019年,是協力隊制度推出後的十週年,當年七月,總務省制定了五年後(即2024年)的目標,協力隊隊員要成長到每年8000人。從目前約5000人數的現狀,要成長約3000人的協力隊隊員,至於這些人要從哪裡挖角,日本總務省明言指出,要將目光鎖定「高年級」的中壯年齡層之外、更看重「在日外國人」。

2019年,總務省制定2024年協力隊隊員要成長到每年8,000人的目標
2019年,總務省制定2024年協力隊隊員要成長到每年8,000人的目標

當(2019)年,官方統計歷年的協力隊隊員資料,僅有35名外國籍隊員,但截至目前為止,自網路上所能蒐集到的各市町村的協力隊隊員上任新聞,即可蒐集到超過70名外國籍隊員的資料。

此外,自新聞標題的觀察中可發現,2019年的外國籍隊員上新聞標題,多是「OO縣之首位外國人協力隊隊員」,而2020年開始,則是多為「OO市/町/村之首位外國人協力隊隊員」,由此可見,近年來外國籍協力隊隊員有明顯增加之趨勢。

2020年,德島縣更是首開先例,針對外國人招募「外國人之地域振興協力隊」。過去,因為協力隊隊員的招募資訊並無特別限制國籍,而外國人隊員的出現僅可以稱是制度下的「特例」,但德島縣所創的先例是,大舉著招募外國籍隊員之旗幟,瞄準了外國人才新血的投入。

2020年,德島縣首開先例,針對外國人招募「外國人之地域振興協力隊」
2020年,德島縣首開先例,針對外國人招募「外國人之地域振興協力隊」

不僅只是協力隊!邁入第二期的日本地方創生戰略亦開始看重外國人才

2014年開始的日本「地方創生」,以每五年為劃分進行政策的規劃與推動,在迎來第二期的2019年之時,內閣府公布了第二期的綜合戰略,其中值得注意的是,在政策基本目標、主要施政方向大致不變之外,新增了兩項橫向目標,其中一項是「推進多樣人才的活躍(多様な人材の活躍を推進する)」,在這個目標之下,「地方上多元文化之推進」被列為政策方向,更明確指出期待外國人才、外國留學生於地方上之活躍。

換言之,自第二期開始,地方創生的制度開始留意到外國人才、留學生對於地方的投入與助力,成為了新戰略的一個突破與亮點。

2019年,日本內閣府公布的地方創生之第二期綜合戰略
2019年,日本內閣府公布的地方創生之第二期綜合戰略

隨後,相應的關聯政策接連推出,例如「外國人才之地方創生支援制度(外国人材による地方創生制度)」,以大舉吸引各國人才到地方上進行地域活化。

例如,當年日本台灣交流協會就發布台灣人才招募資訊,說明日本政府全力支援要媒合外國人才與地方政府與地方團體,因此開始招募台灣人到北海道東川町、秋田縣大仙市與仙北市、栃木縣、山口縣山口市、大分縣豐後高田市,成為國際交流員,協助地方事務的活化與發展。

2019年,日本台灣交流協會發布之台灣人才招募資訊
2019年,日本台灣交流協會發布之台灣人才招募資訊

這些到了日本過疏地方的外國協力隊員之輪廓

為了更深入理解這些渡海來日、到達日本地方的外國人的輪廓,筆者自去(2020)年年末開始針對外國籍地域振興協力隊、國際交流員進行訪談,截至目前為止一共訪談18名受訪者,受訪資料簡略整理資料如下表:

外國籍地域振興協力隊、國際交流員進行訪談

雖然因滾雪球抽樣方法,目前樣本的國籍多半為台灣籍,但可發現幾個階段性觀察:

  1. 受訪者多半有在日留學、實習之經驗,其中母國大學所提供之交換留學、實習之機會亦是一大進入日本之契機;
  2. 約半數在應聘之前與當地有接觸、有前緣,而約半數是因就職轉職等考量而開啟與當地緣分;
  3. 上任之後的業務內容多半是國際交流、國際觀光促進相關事務。

綜合以上可以大致畫出受訪者們進入當地地方的輪廓為:首先,藉由留學等契機進入日本,學習日文並融入日本社會,或是透過母國大學提供之機會試探日本職場;接著,透過留日期間造訪地方,或是在就職與轉職等找工作的機緣下發現地方職缺;另一方面,是由於當地政府有意發展國際交流、訪日觀光客促進等國際觀光業務,因而有了國際人才之需求,因而促成了國際人才進入地方的媒合。

因應人力不足而大搶國際人才的日本

不管是地方創生綜合戰略等級的政策方向,或是政策底下操作端的地域振興協力隊制度,近幾年大打在日、親日外國人牌的策略,都絕非日本政府的突發奇想,而是因應少子高齡化、人力短缺問題之國安問題,而出現的階段性路線轉換。

其最明顯的莫過於為了吸引國際人才,而在2012年日本法務省所導入的「高度人才點數制(高度人材ポイント制)」,以及2017年的修正案。

過去,要申請日本永住有個極高的「至少要居住日本十年以上」之門檻,但新的點數制度則是打破這個令人卻步的門檻,只要是點數加總之後符合「高度外國人才」,最短可以五年後拿到永住權,而2017年,此制度再度修正,只要點數符合門檻資格,於日本居住三年、甚至是一年之後就可以取得永住權。

最短一年的優遇措施,堪稱是國際間最短的永住取得時限,因此就有媒體報導日本的永住申請「從世界最難申請」到「世界最快」,由此可見日本政府對於國際人才之求知若渴。

而除了大力吸引國際的白領階級之外,2019年更是透過出入國管理法的修正,新增「特定技能1號・2號」居留簽證,為藍領階級打開通往日本的大門。

換言之,從高度人才點數制、特定技能居留簽證的創設,以及不斷下修門檻、增列優遇措施,到地方創生戰略、地域振興協力隊增員等對於外國籍人才的看重,可以預見的是未來五年、十年間,不管是日本的都會地區、抑或是有過疏危機的地方,國籍的藩籬正在被降低、甚至是消弭,將有可能有越來越多的外國籍人才被日本吸引、移居日本、永住日本。

流動的地方創生

而回到地方創生的這個主題,從地域振興協力隊這個制度的創設,開始打舉鼓勵「外地人」進入地方、擾動地方、振興地方,到近年更是在日本人之外將目光也瞄向「外國人」,可以發現日本政府正是意識到,「在地人」不再是地方創生的唯一期待、唯一解方,當在地人不斷向外流失之時,外地人、外國人也有可能擔起地方上受期待的角色,成為新的「在地人」。

因此,本地與外地、甚至是本國與外國的界線開始變得模糊與曖昧,透過協力隊等階段性身份的轉化,這些過去被放大檢視的標籤開始因為三年期間的駐地、交陪、深根,而開始被有機會被淡化甚至轉換。

如果,連過往最保護單一民族的日本的地方,已經準備要張開手臂迎接各路的外地人、外國人,流動的日本地方創生已經儼然成形,那麼台灣呢?地方準備好了嗎、地方有沒有可能接納外地、甚至是外國人才呢?那些來自他鄉的外地人,在台灣求學的僑生、留學生,抑或是移居台灣的新移民們,在未來是不是有可能成為地方創生的新夥伴呢?

註:地域振興協力隊於2009年由日本總務省推動,而於2015年地方創生政策「城鎮、人、工作綜合戰略」展開之後,被納入為地方創生的一環當中。

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責任編輯:羅元祺
核稿編輯:翁世航