貧瘠的公民文化、被捧上聖壇的翁山蘇姬與不忠誠的反對黨,注定了緬甸民主化的挫敗

貧瘠的公民文化、被捧上聖壇的翁山蘇姬與不忠誠的反對黨,注定了緬甸民主化的挫敗
2月15日在緬甸仰光的抗議活動,民眾高舉寫著「請拯救我們的領袖、未來的希望」旗幟,要求釋放翁山蘇姬。Photo Credit:Reuters/達志影像

我們想讓你知道的是

國際環境三十年來已巨變。國際社會象徵性譴責政變已算是仁至義盡。美國口頭威脅的製裁也很可能力不從心。西方已無可能像1990年代那樣上下一心左右同聲地支持翁山蘇姬(港譯「昂山素姬」)和緬甸的民主運動了。

文:張宇飛(香港城市大學媒體學碩士,美國喬治城大學政治學碩士。經歷包括亞洲電視、美國國家民主基金會、美國之音、湯森路透)

緬甸民主化在2010年代堪稱政治學上民主速成班的奇葩。2008年軍政府推出轉型的新憲法,接著2010年舉行暫停數十年的普選(仍排除主要反對派全民盟NLD),大選後一周釋放反對派領袖翁山蘇姬,隔年2011年更允許翁山蘇姬領導的全民盟重新註冊。2012年,軍方承認全民盟在部分議席補選中勝出,同時逐步解除審查制度、釋放政治犯,最終在2015年接受全民盟勝選上台執政,達成政治平衡與和解。政治變革速度之快,讓外界咋舌,2021年伊始的政變又迅速將民主化結束,讓外界唏噓。如果以政治學界普遍認可的兩輪政黨輪替作為民主化成型的指標,緬甸此輪民主化只能算作生產畸胎而後嬰孩夭折。本文我將嘗試從民主土壤、民主化模式、領袖特質和軍政性質等四個主要方面分析原因。

一、鹽鹼地種出參天大樹的臆想

如果香港的例子是將肥沃土壤中茁壯的幼苗掐死,那緬甸以及眾多第三世界國家的民主轉型則是妄圖在鹽鹼地突擊種出參天大樹。在專制國家孕育民主體制需要諸多條件,其中內生的主要因素是(資本主義)經濟自由化和經濟的持續成長,這直接培育中產階級。中產階級的壯大引導民主制度產生和公民文化/社會(Civic Culture - G.A. Almond)的萌芽。而公民文化又和民主制相互促進。公民文化簡言之就是民眾普遍遵循「不同意你的觀點,但是捍衛你表達觀點的權利」的原則;精英尊重「遊戲規則」。公民文化需要數代人的時間才能成熟,即意味著民主制的鞏固和成熟。

公民文化就是承載民主制的土壤。諸多因素影響土壤肥力,而土壤肥力又直接關係樹苗的生死成長。第三波民主化成功的案例,如韓國和台灣,都是專制體制下經濟起飛發展到政治民主化,而過程中的公民文化又和民主制相互促進,最終成功達到民主體制鞏固確立。這算是沃土長出大樹。反面的例子太多,都與土壤貧瘠有關。

緬甸軍政府數十年的政治高壓統治,失敗政策下的經濟發展停滯,權力長期對經濟資源和社會資訊的壟斷,民族衝突激發的極端主義等等,這些都是導致公民文化鹽鹼地的主要因素。2010年代的極速民主化僅僅是在這鹽鹼地上灑了一些水,施了一些肥,遠未到達改變土壤結構和肥力的地步。結果還沒來得及深根細作就幼苗死亡,更遑論長出大樹。細究起來,緬甸這塊公民文化的鹽鹼地要想在短時間內改變土壤肥力是難於登天的。僅舉一例,緬甸民族主義因種族戰亂而偏激,並與佛教徒極端主義合流。這雖是2015年後民選政府最頭痛的難題,卻是軍方(保守力量)可以操控的利器。民選政府通緝的極端佛教頭目成為軍方挑動民粹、攻擊民選政府的喉舌和藉口。緬甸民族衝突(包括羅興亞人問題)是數百年甚至上千年的歷史糾葛。短時間內無解的問題被人利用後只能加劇土壤的鹽鹼度,讓民主幼苗難以生根發芽。

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Photo Credit:AP/達志影像
圖為馬來西亞海事執法機構於2020年4月5日發布的照片中,一艘在蘭卡威島附近的木船載有202名羅興亞人

二、魅力型領袖主導民主化的短板

東歐民主化得益於全民逐步覺醒的過程。由最開始的知識份子和藝術家,逐漸擴展到各類專業人士,後來加入工會和教會的力量,最後分裂出體制內的溫和派。算是擴及社會各階層的政治權利運動。1980年代在波蘭、匈牙利、捷克的政治運動一波接一波,動輒幾萬、幾十萬的群眾在首都街頭示威就可見東歐民主化的規模和套路。雖有出名的領袖,如捷克的哈維爾,但推動東歐民主化的主角一定是廣場上密密麻麻的人群。

而緬甸(以及南非)出現的是另一個套路——魅力型領袖擔綱絕對主角,而所有群眾都是佈景。即所有人頭都被相加排列在領袖的那個「1」之後。這是該國特殊歷史和現實所交織後註定的產物,並非領袖個人或任何人刻意為之。按照中國人都熟悉的話語就是「歷史選擇了某某某」。國父的女兒,全盤西化的教育,常年遠離國內紛爭的超脫,不忿極權屠殺人民而毅然站出來挑起千斤重擔的柔弱女子,這些特點彙聚到翁山蘇姬一人的身上,使得她一開始就註定成為緬甸民主化的象徵。

邏輯很簡單:她的身份讓軍政府只能軟禁她而不能殺她,軍政府橫掃一且反對力量的殘酷讓國民只能對她寄予厚望,所有反對派的力量自然地向她彙聚,國際社會看重她的影響力而不斷抬高她,而不斷累積的國際聲譽使得軍政府更加忌憚她,軍政府越是忌憚她,民眾和反對派越是覺得找對了偶像跟對了人。如此循環往復,使得軟禁中與世隔絕的她「被」升上聖壇,在以後漫長的歲月裡完全等同於緬甸民主化的希望。民眾把她的畫像如同宗教領袖般掛在牆上,原本對生活物資漲價的抗議最後落到釋放她的政治議題上,軍政府對她是關是放成為外界觀察緬甸政局走向的晴雨錶,而軍政府也索性以此做籌碼,同西方就制裁問題討價還價。凡此種種都印證翁山蘇姬和緬甸民主化已在歷史和現實的作用下融為一體。一個所有人都無法回避的現實形成了:任何對翁山蘇姬的支持都是對緬甸民主化的推動,相反,任何對翁山蘇姬的傷害都會對緬甸民主化造成傷害。

有份參與推動這個現實形成的西方領袖,在羅興亞人事件後尷尬地意識到了這一點,沉默地和翁山蘇姬拉開距離。但是曾經熱情支持她的西方媒體、學界和非政府團體等社會力量覺得已上台執政的翁山蘇姬背叛了他們,或者認為她終於露出了「真面目」。他們無情且激憤地抨擊她,更把之前親手加諸於她的所有光環統統拔掉,大有把她變成國際社會的過街老鼠之態。從緬甸民主化的大方向上看,西方社會對翁山蘇姬的抨擊很淺薄。且不說她在軍方主導的事件上毫無決定權,將緬甸數百年的種族衝突簡單化也不公道。最關鍵的是此種做法著實傷害了緬甸民主化的重要動力——翁山蘇姬的國際支持。就是這個國際因素以及連帶的國際制裁,在軍政府當初還政於民的考量中起了關鍵作用。

在一個理想的狀態下,一國的政治前途不能繫於一人的身上。但不可否認的現實就是緬甸民主化剛起步,遠未達到不可逆的境地,而翁山蘇姬一人的政治沉浮起落就是緬甸民主化的進退生死。民選當政的翁山蘇姬無法在短時間內改變緬甸民主化鹽鹼地的性質。同理,國際社會也無法將翁山蘇姬和緬甸民主化在短時間內分割開來。降低對她的支持就等於讓保守勢力少了重要的忌憚,從而降低了對緬甸民主化的重要支持。

道德光環和西方支持的銳減,意味著翁山蘇姬和軍方博弈時遊刃的空間急劇萎縮。她唯一能寄託的就是民眾對她的支持。她帶著腳鐐跳天鵝舞,西方嫌她舞姿笨拙,但緬甸國民卻能理解她的苦心孤詣和忍辱負重。她在緬甸民間經久不衰的聲望和2020年末的大選結果就是例證。只是魅力型領袖引導民主化的癥結在於力量過於集中於領袖。倘若領袖一倒,支持群眾和政黨即可沒了主心骨,民主化旋即陷入絕境。2021年初的政變正好印證了這一點,軍方一控制住翁山蘇姬和她的左右親信,就意味著政變成功,沒有任何拖泥帶水,更沒有流血開槍。

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Photo Credit:Reuters / 達志影像
2月6日,緬甸人民湧上仰光市區街頭,反對軍方政變與要求釋放翁山蘇姬

三、翁山本人:進退得當,亦或進退失據?

既然論及魅力型領袖對緬甸民主化的決定性,那麼翁山蘇姬本人的策略是否得當就應該被檢視。縱觀翁山女士三十年的言行,不難得出一個結論——這是一個前期睿智冷靜的民主運動家,後期聰明務實的政治家。

也許她1988年的政治出場是充滿激憤的。「我不能對祖國所發生的一切熟視無睹。」她慷慨激昂的演說感動了現場數十萬群眾。但現實使她很快冷靜下來。軍政府的殘暴、民眾的羸弱、民族衝突、經濟赤貧等等因素讓她看到改變政治鹽鹼地的艱辛。她只能積跬步之力,行水滴穿石之功。她在其後幾十年的抗爭中也堅守了自己遵從的非暴力運動信念。無論面對的普通群眾,還是掌權的軍頭,她都數十年如一日的在從容優雅中宣揚她的理念。

2010年11月,她被解除多年軟禁。當她登上大門的鐵欄再次面對久違的群眾,僅有簡單幾句話,謙卑地促請民眾團結達成目標,而後一直微笑揮手。循常理,這最應該是一個政治運動領袖振臂高呼的時刻。她卻出奇地平靜柔和,無怨恨、無煽動、無民粹。正是這種一以貫之的超然智慧使得她能將女性所特有的柔性政治力量發揮到極致。終於,再嚴酷的專制統治也被此種柔術水滴石穿。

2012年5月,她被解除軟禁後第一次出國,造訪泰國的緬甸勞工聚居地。面對這些被迫離鄉而深受當地產業壓榨的熱情群眾,她首先鼓勵他們要瞭解當地的法律知識,並以此保護自己的權益。然後承諾會盡全力幫他們解決問題。最後不忘提點他們是客人,要尊重所在國。演說簡短卻平實自然,貼近民心民情,更充滿了正面的力量,如同她一以貫之的群眾性政治活動。

同時間段,她在曼谷的世界經濟論壇上的講話,更顯示出她準備從民主化運動家轉變成政治家。面對滿堂的國際精英,她以政治和經濟改革作引言,將重心放在基礎教育和工作機會的創造上。她很清醒地認識到,一個與世隔絕數十年並持續局部戰亂的落後社會,只有通過提升民眾的基本生活水準才能鞏固他們對持續民主化的堅持。而民主化的深入又為經濟和社會的進步提供制度保障。

「民主不能當飯吃,所以不重要」這個專制社會普遍流行的悖論只能由政治自由化開始後民眾實際的所得所感去打破。這就要求後發國家因民主化上台的領導人急需提升民眾的所得所感。

2015年勝選上台執政,翁山蘇姬從高談理想理論的政治運動家迅速轉型成實用主義的政治家。原本很自然的轉型卻引起外界疑惑不解。她和曾經冷落她十數載的北京互動熱烈,卻被外界指責拋棄曾堅守的意識形態理念和西方道友,轉而向專制政權靠攏。殊不知中國的投資關係緬甸經濟發展的大局。中國的態度可影響緬甸的種族衝突。只要是務實的緬甸領導人,就必須要和這個大象般的鄰居「會來事兒」。

最終外界對翁山蘇姬的各種疑惑在羅興亞人事件時發展成憤怒。曾經或者還繼續在敞開大門迎難民的歐美民眾難以理解,一個第三世界小國裡的不同族群可以為土地資源和種族信仰殺得刺刀見紅。西方更難以理解一向高舉普世價值的她,在這個問題上突然變成了民族主義者。一句外界期待的對暴行的譴責,在翁山蘇姬口裡就是說不出來。她既不願意也不能那樣說。經年累月的民族衝突和血海深仇的歷史糾葛讓緬甸的主體民族在羅興亞人這個問題上既不寬容也不仁慈。而民選的翁山蘇姬面對就是這樣的選民主體,她不可能脫離這個實際走到多數選民的對立面,不論她個人是否同情羅興亞人的遭遇。

形格勢禁,她從上台伊始就受軍方的強力掣肘。如果她在民族主義的大是大非上犯下錯誤,她和軍方之間脆弱的信任和平衡就頃刻間瓦解。緬甸民主化的夭折會更加提前。因此她的選項只能是全力維護剛開啟的民主化實驗機會。這是她和她背後無數的支持者用血淚和半生的時間爭取來的,只要能保住初生的民主制度和實踐政治理想的機會,就算是犧牲國際光環和自剪羽翼,她也在所不惜。這點從她2019年在海牙國際法庭對軍方的全力辯護就可看出一般。

但是翁山蘇姬再謹慎,也有失策。全民盟執政後,她從不諱言對軍方參與政治的反感,向外界一直傳遞要讓軍方徹底退出政壇的志願。她甚至冒險嘗試通過修憲來削減軍方的政治權力。此種作法在軍方看來就是將其逼入牆角。軍隊國家化問題著實難辦,其實有成功的先例可參考。智利從1980年代後期軍政府主導修憲開啟民主化算起,直到2005年再次修憲拿掉軍方最後的政治特權,用了整整一代人的時間。期間雖有前軍事領導人皮諾切特的英國被捕(1998),但民選政府很長一段時間內容忍了軍方保留的政治特權,以時間換空間,逐步穩妥地完成民主化和軍隊國家化。緬甸的民主化條件比之當年的智利還有相當大的差距,軍隊勢力也更為強大,軍方參政問題的解決也需要更多的時間、耐心和智慧。但翁山蘇姬在這個問題上的急於求成,使得原本有可能通過時間來解決的難題很快變成了零和博弈而無解。最終一著不慎滿盤皆輸。

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Photo Credit:AP/達志影像
翁山蘇姬2019年12月在荷蘭海牙的的國際法院,為緬甸政府對洛興雅穆斯林發動的軍事行動辯護。

四、緬甸軍方:獨立王國成不了忠誠的反對黨

數十載的軍事衝突和權力壟斷,使得緬甸軍方早成了不受文官政府指揮的獨立王國。高級將領身邊也結成了強大的利益集團。反過來,自給自足的系統和利益集團的需求,又加深了軍方對政治權力的迷戀。為保障既得利益在民主化後不受挑戰,軍方在民主化開始前打響如意算盤:定額25%的國會保障議席,成立政治代理人鞏發黨(USDP),外加有利於兩黨制形成的單一選區簡單多數制,以期望能和全民盟在選舉中分庭抗禮,輪流坐莊。殊不知,這些做法反而大大消減了軍方及其政治代理人可能在民主化後獲得的支持,同時也把民主化推向死角。原因有三。

其一,數十年的嚴酷統治造成民眾對軍政府噩夢般的記憶太深刻。沒有一兩代人的時間,著實難以忘懷。面對軍方和鞏發黨的「親子關係」,多數民眾在匿名的投票箱前都不願再做噩夢。

其二,保障議席和政治代理人的存在,讓普通民眾無法放下對軍方持續干政的警惕。如要牽制軍方的政治勢力,翁山蘇姬的全民盟便成為唯一選擇。反過來講就是大大消減了鞏發黨拓展政治光譜的機會。

最後,從緬甸的現實情況看,單一選區簡單多數制僅僅放大了全民盟的優勢,鞏發黨與其他小黨一樣被邊緣化。這與當初設計者欲強化政治光譜兩端大黨的願望相左。原因在於,相比全民盟支持者的廣闊政治光譜,鞏發黨的支持群體小而固定(多數是軍人以及利益相關者)。在勝者全取的遊戲規則之下,鞏發党完全處於競爭劣勢。況且全民盟在數十年的逆境中成長,群眾工作的豐富經驗遠不是新成立的鞏發黨可比。更不用講翁山蘇姬睿智親民的領袖魅力,亦遠非木訥呆板的軍頭可比。

於是就出現翁山蘇姬的全民盟橫掃連續兩屆民主選舉(2015/2020)的情況。不論執政成績如何,其選舉的巨大優勢在看得見的未來都會一直維持。如同南非的非國大(ANC)因之前民主運動的道德遺產而每選必勝,哪怕政績差強人意,也能持續獨大近三十年。

民主制度(特別是兩黨制)要穩固,必須要有可以在政治光譜上移動的中間選民,且中間選民的數量要多到足夠使選舉結果在選前具有不確定性。中間選民缺失,就容易出現一方長久獨大,而另一方長期積弱。那每次選舉還未投票便可知結局。長期在選舉中處於劣勢的一方,看到通過民主選舉無法執政,很容易鋌而走險通過非民主的方式獵取政權。

簡言之,在野的一方若被迫成為永久的反對黨,那一定無法成為忠誠的反對黨。忠誠的反對黨之所以忠誠(於憲政和遊戲規則),是因為其有可能在未來的選舉中勝選執政。具體到緬甸的情況,如果鞏發黨加上軍方的保障議席在看得見的未來都選不贏,再面對翁山蘇姬修憲削權的步步緊逼,軍方首領為了自己和軍方的利益只有孤注一擲推倒重來。

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Photo Credit:Reuters/達志影像
2月14日,一輛裝甲車行駛在緬甸仰光街上

結語:雙輸的困局如何突圍?

世界近現代史上,軍政府因為天生的特點始終無法解決執政合法性的難題,好似中國古代的女主臨朝,都面臨在某一時刻必須交還政權的魔咒。緬甸軍方在2010年左右主推民主化的目的,就是要將軍方從多年的政治困境中解脫出來。此舉既能保護既得利益,又能在國際制裁解除之後通過掌控的經濟資源獲取更多的利益,最後還能洗白軍方領導人並博得千古美名。而軍方此次推倒重來,等於又主動跳回曾經的困局。

另一方,原本成功連任執政的翁山蘇姬和全民盟被迫一夜退回到三十多年前的起點(1988年民主運動)。從市井到廟堂,再淪落市井,上下起落間暴露出魅力型領袖引導民主化的弱點。「一人黨」和後繼乏人的問題在此刻更顯突出。緬甸民主化的道路註定漫長,能否再起,考驗翁山蘇姬的智慧和全民盟的政黨生命力。

另外,國際環境三十年來已巨變。國際社會象徵性譴責政變已算是仁至義盡。美國口頭威脅的制裁也很可能力不從心。西方已無可能像1990年代那樣上下一心左右同聲地支持翁山蘇姬和緬甸的民主運動了。除開羅興亞人問題的陰影,西方社會自身在資訊時代全球化下的政治分化和演進是主因。對右派來講,結束費力不討好的國際發展和援助,實現戰略收縮並全力關心本國事物才是王道,代表事件是英國脫歐和川普的政治旋風。而左派的進步話語已極速進步多輪,當下最時興的是氣候變化。某個遙遠的第三世界國家專制回潮的議題在「高大上」的左派面前已顯得落伍過時。

對於緬甸民眾而言,政治倒退既是公共利益的極大損失,也將每個個體再次暴露在權力的任性妄為之下。全民盟執政的五年雖然問題多多,但遠勝過之前的軍事專制是所有民眾的共識。只是如今失去主心骨的民眾如何才能在逆境中扭轉乾坤?走出數十年的佈景板,站到前台做主角似乎是民眾唯一的選項。成功與否,代價多大,外界只能拭目以待。

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Photo Credit:Reuters/達志影像
2月13日,緬甸民眾在仰光舉行的抗議軍事集會中,舉三指致敬。

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責任編輯:杜晉軒
核稿編輯:吳象元