緬甸軍事政變,替「不干涉內政」的東協與最大外資新加坡帶來進退兩難的挑戰

緬甸軍事政變,替「不干涉內政」的東協與最大外資新加坡帶來進退兩難的挑戰
2019年11月3日,緬甸國務資政翁山蘇姬出席曼谷的東協峰會。Photo Credit:Reuters/達志影像

我們想讓你知道的是

東協必須維持與緬甸當權者溝通、降低外力經緬甸問題介入東協組織運作的風險,及淡化政變在其他區域國家可能產生的模仿效應。只要緬甸還是東協成員,其他成員國就必須與任何緬甸掌權者維持往來。

緬甸2月1日發生的軍事政變或許是東南亞國家協會(ASEAN,新加坡譯「亞細安」,以下簡稱「東協」)近年來最大的外交挑戰。

東協在2月1日緬甸政變發生的當天,2021年的輪值主席國汶萊也發佈了聲明表示關切,以及呼籲緬甸尊重東協憲章、維護政治穩定,應經過對話尋求符合緬甸民意的和解方式。另外,新加坡馬來西亞印尼也分別對緬甸軍事政變表示密切關注,但泰國軍政權柬埔寨卻表示這事件是緬甸內部事務,而菲律賓的立場則經歷一番反覆後,也稱那是緬甸內政

而汶萊政府自身與越南、寮國一樣依舊未表態。可見,東協成員國對於緬甸政變的態度不一,而新冠肺炎疫情已讓各東協成員國面對巨大的經濟負擔,因此東協除了一些基本的原則表態之外,很難在穩住緬甸和區域政局上有所作為。

這次軍事政變凸顯了東協的種種內部分歧。東協在1967年的成立,可以追溯到當時同樣是保守、反共、發展型威權主義(Developmental Authoritarianism)的原成員國——印尼、菲律賓、馬來西亞、泰國和新加坡,當時這幾個國家決定攜手抵制因越戰而在中南半島崛起的共產黨勢力,而汶萊則是在1984年獨立後加入東協。

50多年後的今天,武裝共產革命的威脅不再存在,一些原成員國的經濟和政治結構有所改變,東協在上世紀90年代還新增了緬甸、柬埔寨、寮國和越南幾個會員國。這些改變重組了東協內部的利益結構,強調共識、互不干涉和自主。然而沒有明確共同政治價值的東南亞國家,更難在任何議題上找到共鳴。緬甸國防軍(Tatmadaw,以下簡稱塔瑪都)奪權,恐為東協成員國帶來難以克服的挑戰。

東協的緬甸困境

從最簡單的想法來說,譴責塔瑪都違反民意奪權,對東協理應不是一件難事,但現實上的結果卻會讓部分東協國家間接地自我批判。

泰國現在帕拉育政府也是經過軍事政變而掌權的,柬埔寨則是洪森強人專政,汶萊向來就是君主專制,菲律賓杜特蒂政府又常被指濫權和偏向威權,而越南和寮國仍是共產黨主導政治,或許很難期待這些政府對任何團體提出尊重人權、退出政治的要求。

至於剩下的馬來西亞、印尼、新加坡,雖然在制度和施政方面,比較有勸導的條件,而且印尼、馬國的外長也曾提出東協應為緬甸政變舉辦特別會議,但很難想像他們能夠說服塔瑪都,或刻意做出對其他會員國造成批評的舉動。畢竟,東協內部大概心中有數,若發動民主、人權等議題的公開討論,很可能造成組織的撕裂。

當然,避開內部矛盾並不是東協唯一的考量。緬甸的政治動盪,可能再次帶來種族清洗和難民潮,也可能導致馬六甲海峽北部出現海盜,引起他國干預,給東南亞政局帶來潛在的風險。東協成員國也經常鼓吹東南亞事務,應「以東協為中心」(ASEAN centrality),尊重區域國家的集體主導權。因此,東協成員國也有原因主動提出對軍事政變的因應措施,表示組織在東南亞區域仍有一定的主體性和領導地位,避免被國際政治邊緣化。

東協在近幾年來,一直被指內部分裂、在關鍵議題上優柔寡斷、無法號召成員國認真面對區域事務、「以東協為中心」口號有名無實等。因此,成員國若希望保住東協在東南亞的地位,就應在處理緬甸政變問題上有實際表現。

除此以外,東協也必須考慮如何維持與緬甸當權者溝通、降低外力經緬甸問題介入東協組織運作的風險,以及淡化政變在其他區域國家可能產生的模仿效應。只要緬甸還是東協成員,其他成員國就必須與任何緬甸掌權者維持往來。

不過,直接或間接縱容以武力奪權的團體,輕則可能引發國內外批評,重則可能無意中鼓勵其他成員國內的武裝勢力仿效塔瑪都,讓不穩定局勢擴散。若因為對兵變表示不支持和譴責,緬甸軍人政權可能刻意擾亂依賴共識的東協內部程序。限制緬甸的參與則可能削弱,甚至中斷東協與緬甸各方的有效對話,導致東協失去勸說緬甸的能力,以致其他外來勢力得以介入緬甸政治、影響區域局勢的情形。

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Photo Credit:AP/達志影像
2月17日,曼德勒的民眾上街抗議,示威者舉出要求中國勿支持緬甸軍方的布條。

新加坡與馬來西亞的進退兩難

緬甸因為長期參與東協的組織活動,與其他成員國建立了深入的貿易和社會往來,使得不同的東協成員國在政變之際,很難找到適當的回應。

馬來西亞新加坡境內,分別約有55萬和10多萬名的緬甸移工(包括合法和非法移工)。根據聯合國難民組織的數據,馬來西亞收容了緬甸難民15萬4030人,其中有10萬2250人是因種族清洗而逃離緬甸的羅興亞人。

至於新加坡,則是緬甸最大的外資來源國,而緬甸也給新加坡蓬勃的建築業提供砂石資源,造成緬甸國內的自然生態受損,使當地民眾生活受到困擾。根據路透社報導,緬甸各界高層和家屬,經常到新加坡就醫、利用金融服務。這些利益和關係,很難讓受益的東南亞國家與緬甸(包括軍方)切割。

新加坡與緬甸國防軍之間的關係,似乎特別密切。早在上世紀九十年代末起,就有媒體報導稱新加坡國防企業協助塔瑪都設立軍工廠製造武器;新加坡至今仍然售賣軍事和執法配備網路安全系統給塔瑪都及其附屬單位。

聯合國安理會2018年的一份報告指出,緬甸軍隊在新加坡登記附屬商業機構,在新加坡與北韓購買軍火,疑違反聯合國對北韓制裁的第1874號決議。聯合國人權委員會2019年的另一份報告則指,有多間在新加坡註冊的公司,協助緬甸國防軍高層轉移資金,甚至可能進行洗錢活動。反政變的緬甸民眾和團體,因懷疑新加坡銀行替軍方提供財經和商業服務,在新加坡駐緬甸大使館前抗議,和社交媒體上發動抵制新加坡產品和品牌的運動,要求新加坡禁止與塔瑪都的金融往來。

纏繞著緬甸的東南亞經濟和其他利益,使得東協國家不得不在緬甸政變的立場表態有更多顧慮之。泰國運輸公司,因為政變引發的抗議行動,造成泰緬跨界運輸癱瘓。新加坡投資者在政變後,或許因為國際輿論壓力,決定撤出緬甸市場,如退出以塔瑪都為主要股東的維珍尼亞菸草公司(Virginia Tobacco Company)。在緬甸經營石油供應的新加坡企業Trafigura,則因為政變產生的動盪,決定暫停營業。這些機構或多或少利益都受到政變的衝擊,也因此希望見到緬甸安穩,但與此同時,也必須避免因顯得偏袒軍方,而引起反政變的民眾不滿。

可能出自這些複雜考量,因此儘管此前新加坡對緬甸政變的立場表示保留,但外長依然在國會公開表示反對國際社會對緬甸實施廣泛的經濟制裁,而馬國政府雖然也曾對緬甸政變表達關切,但依然在緬甸軍方要求下,決定遣返約1200名緬甸難民。

東南亞的考驗

現在緬甸的局勢依然充滿變數,國際社會對緬甸的立場也未趨於一致,因此緬甸政變的後勁、效應可能還未完全發酵。

假設塔瑪都決定為了維持權力,而血腥鎮壓抗議民眾,不但會造成人道悲劇,也會導致國際社會的強烈反彈。若鎮壓規模足以刺激國際輿論,美國可以啟動《全球馬格尼茨基人權問責法》(Global Magnitsky Act),強制要求以美元進行交易的任何機構禁止與指定侵犯人權的個人、機構進行商業往來,進而迫使個別東協國家對緬甸採取更強硬的措施。即便這樣的發展可能有助於緬甸的長期穩定,但在短期內很可能導致至少緬甸軍方與東協之間的摩擦,甚至嚴重分裂。要如何妥善應變,東協至今可能還未想到解套的方法。

與1962年和1988年的政變相比,緬甸今年2月的政變不止影響國內政局,影響面及力度可能更廣泛和深遠。今天的緬甸不再是以往封閉和被邊緣化的國家,作為東協成員國,緬甸可以使整個組織陷入癱瘓,也可以削弱組織任何主張的力度。緬甸也有能力改變東協在不同議題上的共識和集體態度。

緬甸政局的穩定,不但可以影響區域和個別東協國家的經濟和商業利益,也可能擴散到東南亞區域外,但因種種考量,個別東協成員國在因應緬甸局勢時,除了勸導緬甸各方外,其實都沒有更好的選擇,使得東協始終處在較被動的地位。如何解決或逃避這個難題,或許會影響到東協未來的走向。

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Photo Credit:AP/達志影像
2月18日,上萬名民眾走上仰光街頭抗議緬甸軍方政變,並要求釋放翁山蘇姬。

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責任編輯:杜晉軒
核稿編輯:楊士範


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