心照不宣的灰色地帶(上):補習班兼營幼兒照顧,遊走在合法與非法之間

心照不宣的灰色地帶(上):補習班兼營幼兒照顧,遊走在合法與非法之間
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我們想讓你知道的是

筆者認為主管機關與立委諸公們,應即刻針對我國補習班違法經營一事,重新啟動修法事宜,全盤檢視並盡速修訂相關法令與政策,避免憾事一再發生。

文:林月琴(台灣兒童權益聯盟理事長)

2015年爆發的北市某連鎖機構負責人凌虐幼童案,自2017年偵查終結後起訴;歷經多年訴訟程序,終於在去(2020)年底(12月28日)宣告一審判決確定。相關當事人分別依妨害幼童發育罪、共同傷害罪等刑責與易科罰金或緩刑期間保護管束。

本文暫且不欲討論法院宣判刑責之輕重,是否能夠達到適當的懲戒效果,惟該案引發之輿論迴響廣大,受害家庭的傷痛亦已造成,需要時間與資源去修復、弭平。然而,回顧過去並放眼未來,如何預防下一個受害兒童的出現,應是當務之急。

該案當事人違法經營幼兒照顧業務並涉及不當對待之事件,實為國內補習班眾多違法情事的冰山一角,也反映出地方主管機關對於補習班管理的長期漏洞,與現行法規鞭長莫及之處。

因此,針對本案的後續作為,筆者認為主管機關與立委諸公們,應即刻針對我國補習班違法經營一事,重新啟動修法事宜,全盤檢視並盡速修訂相關法令與政策,避免憾事一再發生。

補習班兼營幼兒照顧:心照不宣的灰色地帶

追溯該兒虐案之緣由,可以發現其負責人經營之機構,是以加盟知名連鎖幼兒園與立案補習班為名義,提供幼兒照顧與學習服務,這樣的做法在實務上並不少見。據目前相關法令規定,補習班得招收未滿六歲之幼兒。並且,參考現行法令的解釋,甚至只要負責人依據各相關設立、管理法規辦理,在其經營場地間作出「明確區隔」,即可同時經營其他非屬補習班之業務。(註1)

此外,我國補習班之定位,雖為補充性的教育制度,但法令卻未限制兒童的授課時數,而學前教育並非義務教育,補習班等於可以變相成為幼兒園的合法替代場所。雖然目前部分地方法規,有針對短期補習班每週授課時數予以限制;但綜觀整體法令,並未明定處分之構成要件與法律效果,也沒有授權地方法規與其他相關法規為補充規定。(註2)

因此,坊間常見的幼兒學園、雙語幼兒學校、或雙語幼兒園,多為這類兼營兩者的混合體,遊走在合法與非法之間。除了容易造成家長混淆外,也增添第一線稽查人員糾舉查核上的困擾,而成為各自心照不宣的灰色地帶。

龐大的學齡前幼生園外學習市場

至於究竟學齡前的機構學習市場有多大?這個灰色地帶有多廣泛?筆者試以教育部發布之《幼兒園教育消費支出調查》與補習班統計數據,回答這兩個問題。

查最近一期的106學年度教育消費支出統計數據顯示,約有三分之一(33.8%)的3至5歲幼生,在幼兒園之外,亦參與坊間機構辦理的學習活動(詳見表一)。這樣的比例若換算成人數,以同年度的幼生總數52萬1904人推估,約略為17萬餘人。以平均每人的支出金額2.4萬元來計算,等同一年約新台幣37億餘元的市場消費規模。

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圖片來源:台灣兒童權益聯盟
表一:106學年度幼兒園3-5歲幼生園外學習參與率(註3)(單位:%)(參考資料:106學年度《幼兒園教育消費支出調查》

然而,對照教育部「短期補習班資訊管理系統」彙整之統計資料,以學齡前幼兒為招收對象,立案開設的短期補習班,雖在過去5年(2016-2020)間,共新增315家,成長率約五成,是所有年齡層招收對象中,成長比例最多的一個類別(詳見表二)。

但截至去(2020)年底為止,這些總數不到1000家的合法學齡前補習班業者,與一年約17萬餘名參與園外機構學習活動的幼生,供需現況顯然不成比例。其中,有多少家長因此誤將小孩送至違法經營的機構參與學習活動,似乎也就不言自明。

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圖片來源:台灣兒童權益聯盟
表二:全國補習班招收對象統計(單位:間)(參考資料:「直轄市及各縣市短期補習班資訊管理系統」)

爭端的源頭:「幼兒園」與「補習班」設立規範的差別

羅馬不是一天造成的,這樣一個龐大的灰色市場經濟的建立,事實上也反應了長久以來,國內家長對於學齡前幼兒學習與照顧需求的不滿足。

無論是對於自家小孩學習競爭力的內在焦慮,亦或是配合雙薪家長自身工作時間的(臨時)照顧需求,目前我國學前教育制度所能提供的正規服務,顯然與育兒家庭的實際需求之間,存在一道明顯的鴻溝,進而使家長必須選擇利用自由市場提供的學齡前補習教育來填補。

然而,坊間機構業者提供學齡前幼兒的補習教育究竟有什麼問題?既然在現行法令許可,並也確實有市場需求的情況下,為何本文要特別用放大鏡檢視此議題?原因出在目前補習班的相關規範過於寬鬆,恐有危及「幼生的學習與照顧安全」的風險。

依據現行法規,「補習班」雖同樣作為提供學齡前幼兒的「合法」學習場所,但其設立規範之嚴謹程度,卻與目前我國法規對於「幼兒園」之要求天差地別。

或許這樣的差別立法,在最初的目的,是為了凸顯本應屬補充性質的補習班教學服務,能夠具備優於幼兒園正規教學服務的彈性。然而在結果上,目前過於寬鬆的設立標準,卻也直接提高了幼生在補習班參與「學習」過程中的潛在風險。

以下,筆者整理了幼兒園與補習班管理制度方面的差異,共有四點:

(一)師資資格要求低,管理機制空泛

根據《補習及進修教育法》的規定,補習班教職員工除依據第九條消極資格之認定,規範有性侵害、虐待兒童等前科者不得擔任外,其餘幾乎沒任何限制。相關人員資格要求未如《幼兒教育及照顧法》或《兒童課後照顧服務班與中心設立及管理辦法》嚴謹。

舉例來說,在提供教學服務的人員資格規範方面,補習班僅依據《短期補習班設立及管理準則》第十九條的規定,應為其所教授科目相關科系畢業或具備相關專業證照之專任人員。

如此空泛且模糊的規範,除了未強制要求須具備一定之幼兒教育專業外,更缺乏明確的管理機制,不僅難以據此掌控第一線幼生學習的品質,也可能是造成後續不當管教事件發生的原因。