美國智庫圈對中政策大激辯，顯示拜登政府的中國戰略尚未清晰

文：陳方隅（密西根州大政治學博士，美國台灣觀測站與菜市場政治學共同編輯）、李昱孝（政大外交系研究生，美國台灣觀測站共同編輯）

近期美國政策圈對於中國政策的論辯相當精彩，而且「風向」相當一致地直指中國是美國的挑戰，甚至是威脅。這樣的態勢和先前（至少是在2017年時）相比已有很大的變化，當時仍有許多人在討論與中國的合作機會之窗，但這些論調已漸漸消聲匿跡。

不過可惜的是，從最近幾份重量級的智庫報告中便可看出，美國的政策圈目前仍無法對「如何面對中國」這個問題提出良好又一致的答案。這對於想重返世界舞台的美國，甚或是整個民主國家的陣營來說，可能都是令人感到時間緊迫的事。

更長電報：針對習近平的戰略？

首先最受矚目的當屬自由派媒體《Politico》所刊出一篇由匿名前政府資深官員撰寫的投書、同時由智庫「大西洋理事會」（Atlantic Council，立場偏保守派）出版的報告：《更長電報：美中關係的新戰略》。

這個標題是在向1946年時美國駐蘇聯外交官喬治・凱南（George Kennan）致敬，當時他以匿名方式將其所寫的「長電報」發表在《外交事務》上，因而奠定了美國圍堵蘇聯的政策基礎。而這份《更長電報》的重點如《Politico》上這篇文章標題所示：「對抗中國崛起，美國應聚焦習近平。」

這篇文章的內容對於理解中國的核心戰略，以及中共內部的權力鬥爭等狀況，都有很明確的描繪，並在刊出之後迅速引起政策圈廣大的討論。

然而，許多意見不約而同地指出報告的不足之處，例如不少人認為中共的問題在於整個黨國體制的設計，外界不可能約束獨裁者及權力菁英的行為，因此不能將問題都歸咎於單一領導者身上。他們提出討論：該怎麼樣讓中共走回習近平上台以前「相對」傾向制度化、理性決策的那種模式？顯然問題還沒有很好的答案。

第二，中美貿易戰是川普（Donald Trump）政府對中政策轉為強硬的主要標誌。對此，外界也非常關注拜登上任後將會怎麼處理這項川普政府的「政治遺產」、對中經濟關係，以及如何面對中國竊取智慧財產權的行為和各種貿易障礙等問題。

貿易戰是否要繼續打？

位於華府的經濟智庫「彼得森國際經濟研究所」（Peterson Institute for International Economics, PIIE）和「美中全國貿易委員會」（U.S. - China Business Council, USCBC）的兩份最新研究都指出，川普政府發動的貿易戰不僅沒有達到政策目標，反而對美國經濟造成了不小的傷害。

美中之間簽署《第一階段協議》（Phase One Deal）之後，中國便答應要從美國進口的貨品數量，然而達成率卻不到六成，而且美國要求中國改善的網路安全、大筆國家補貼、對國有企業相關的規範、移除市場障礙等幾乎都未達預期效果，美國卻還損失大約24.5萬個工作機會和付出大筆補貼預算的代價。根據這些資料，Axios這家媒體下了一個標題：「川普對中貿易戰從各方面來看都是失敗的。」

不過，即使政策圈對貿易戰的負面評價居多，但這不代表美國政策圈覺得對付中國對美國的經濟挑戰是不必要的，批評貿易戰更不意味人們想要回到過去那種「只管賺錢不管安全」的日子。

許多人主張，美國要從最根本的投資政策開始做起，提供更大的誘因去吸引「產業鏈」的重組。因為，貿易政策本身能達到的效果比較有限，目前為止的各種制裁手段也都沒有達到預期效果。事實也證明，中國通常不會因此而更聽話。

對中國態度的「共識」？

第三，位於華府的智庫「德國馬歇爾基金會」（German Marshall Fund）在去（2020）年10月提出一份報告：《連結價值與戰略：民主國家如何抵消威權擴張》（Linking Values and Strategy: How Democracies Can Offset Autocratic Advances），專門談論民主國家如何對抗威權體制與其價值在全球擴張的問題。

這份報告的重要性在於，研究小組的成員以及作者群當中，至少有八位將進入拜登（Joe Biden）政府擔任非常核心的職務，包括：美國首位女性國家情報總監海恩斯（Avril Haines）、首位女性國防部副部長希克斯（Kathleen Hicks）、國家安全顧問蘇利文（Jake Sullivan）、國安會副顧問印太事務特任官坎貝爾（Kurt Campbell），以及國安會中國事務資深主任羅森柏格（Laura Rosenberger）等。

從這份報告或許可以窺見拜登政府看待中國的方式：中國不僅是美國的挑戰（另一挑戰為俄羅斯），更為美國及其他民主國家帶來威脅，而這種威脅更是不對稱的，因為其滲透性得利於民主國家開放透明的制度和科技的發展。

儘管報告不認為現在民主與威權陣營的競爭有如冷戰時期的對抗，但這樣的論點主要是建立在威權國家並未如冷戰時期散播共產主義的意識形態，威權國家仍被認為透過改變國際自由秩序來塑造有利於國內統治的環境，中國正是這樣的例子。

對照近期各大智庫的報告，我們可以印證先前就已經有不少人討論的：美國的「中國通」已經進行了整個世代交替和典範轉移，「交往政策」（engagement policy）已不再是現在年輕一輩的重要政策圈菁英們的核心想法，因為現在的中國已不是當年那個讓大家一起發大財的夥伴，而是藉由國際參與成為了自由民主的強大挑戰者。