美國智庫圈對中政策大激辯,顯示拜登政府的中國戰略尚未清晰

美國智庫圈對中政策大激辯,顯示拜登政府的中國戰略尚未清晰
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我們想讓你知道的是

即使華府政策圈對貿易戰的負面評價居多,但這不代表美國政策圈覺得對付中國對美國的經濟挑戰是不必要的,批評貿易戰更不意味人們想要回到過去那種「只管賺錢不管安全」的日子。

「中國是挑戰的趨勢」其實從歐巴馬(Barack Obama)時期「重返亞洲」的政策提出前後就開始發酵,由川普政府加速了這個進程,並快速扭轉許多人對中國保持的天真想法。而且大約至2018年左右,這樣的認知不只在政策研究圈更在媒體界成為主流。值得注意的是,《更長電報》提到美國需要一個更全面、更聚焦的中國政策。

這樣的目標固然很好,然而大家似乎還在討論該怎麼做。

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分析智庫的「風向」

拜登曾在選前說俄羅斯是美國國家安全最大的威脅,而中國是最大的競爭者,但在拜登上任後的第六天便與普亭(Vladimir Putin)通話,對話內容包括美國對俄羅斯反對派領袖納瓦尼(Alexei Navalny)遭逮捕的關切、俄羅斯對烏克蘭的侵略以及干預美國大選等敏感議題。

同日,拜登又致電北約秘書長史托騰伯格(Jens Stoltenberg)和英、法、德國領導人討論俄羅斯議題,顯示美國正修復與歐洲盟友的關係準備針對俄羅斯問題進行合作。但有趣的是,拜登直到2月11日(除夕)才與「最大競爭者」中國的領導人直接通話,這凸顯中國可能才是最棘手的問題。

政策圈(尤其是各個智庫)是政府人才庫以及決策風向指標,但是為什麼政策界現在一直在呼籲拜登,應該怎麼制定中國政策呢?除了要填補新政府的對中政策空窗期,顯然各界多半雖認定了中國是重大挑戰,但對於手段的使用還沒有很好的共識。

整理上述智庫報告的論辯中,不難推測美國對中政策尚未明朗的幾個可能。

第一,《更長電報》的觀點顯示美國對中國領導人、權力結構以及社會的認識不夠透徹,而且部分人仍保有可與一黨專制的中國共存的幻想。儘管該報告明顯在致敬喬治・凱南冷戰時期的對蘇戰略,但在強度和精神上卻遜色後者許多。

拜登政府是如何看待中國的崛起,以及對中國行為本質的認知(例如中國政府在新疆的行為,是否構成種族滅絕?),都將深深影響其對中政策。

第二,拜登政府可能正陷入中美貿易戰打或不打的兩難。原因在於,雖然經濟智庫的研究顯示貿易戰除了效果不彰外還傷及美國自身的經濟,但作為川普時期對中強硬的標誌和現成的政治籌碼,拜登究竟如何該在事實與民眾對中態度間做取捨,可能還在政府內部辯論中。可能得等到重要內閣成員(尤其像是貿易代表、商務部等單位)通過任命就任之後,才會有比較明確的方向。

第三,有別於川普的「美國優先」,拜登以「美國回來了」的口號號召其他國家一起處理國際問題,另外《連結價值與戰略》報告也提到,有鑑於民主與威權之爭有眾多面向的本質,美國必須與其他民主國家在不同領域上合作。但問題是,對抗中國的成本顯然不低,有多少民主國家、以及他們會在多大程度上配合美國的對中政策?

尷尬的是,在拜登上任前,歐盟就已經與中國原則上同意歷時多年且可深化雙邊經濟關係的《中歐投資協定》,而最近韓國的國防白皮書又讓其與日本之間的齟齬浮上檯面,這些都正在考驗著拜登政府的領導能力和戰略佈局。

民主國家由審議來尋求共識

智庫界在政策上的辯論與各種研究報告可以讓我們理解到,在民主國家,政策的制定通常就是各方討論與激盪的結果,會經過各種審議的過程,很少是由少數人或者總統說了算,現在各種政策討論其實也是一種各方勢力的角力過程。

不過,在民主與獨裁陣營對抗的狀況下,相較於獨裁國家不太需要採納人民的想法或福利,民主陣營有一個「看似」不利之處:即國家政策必須要考量國內各方意見。

例如在貿易戰當中,決策者要考量國內的產業受影響的程度是否可以負擔與平衡,而必須承受來自產業界和生產者們的壓力。如果人民需要負擔的成本變得太高,執政者就會在選舉當中輸掉執政權。在考量民意的前提下,民主國家無法像獨裁國家那樣不管人民死活而推行自己想要的政策,然而,經由許多研究和討論所形成的政策,以及經過相關的思考所形成的「共識」,有助於增進我們對這個世界的理解程度,且能讓決策者做出更符合各方需要的決定。

美國這些政策圈的討論都是基於對美國國家利益的追求,即使大家認定的現狀和手段不盡相同,但美國一向都有兩大黨一致對外的傳統。對照台灣的狀況來看,我們總是會被認同與國家未來走向這些議題所影響到公共討論,所以很多人應該會很羨慕美國這樣一致對外的態度。

其實不只是台灣,世界各國(尤其民主國家陣營)大家都在關注美國的中國政策走向,因為具體的作法將會直接地影響到不只美國、也包括許多國家的外交與內政政策,甚至整個國際情勢。現在雖然大方向是確定的,但如果連美國自己都沒有具體實行政策的方法,或者是提供盟友們行動的方針,那麼肯定無法達成外交政策目標。

本文經思想坦克授權轉載,原文發表於此

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責任編輯:羅元祺
核稿編輯:翁世航


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