仰賴觀光的東協國家,如何在後疫情時代平衡防疫與經濟?

仰賴觀光的東協國家,如何在後疫情時代平衡防疫與經濟?
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我們想讓你知道的是

疫情嚴重拖累仰賴觀光產業發展的東協各國經濟表現,尤其反映在外籍旅客與觀光收入銳減、航空產業面臨營運危機、失業人數飆升等,針對這些創傷,東協各國在後疫情時代提出了哪些觀光振興的方式?又真能兼具公共健康與經濟振興之間的權衡取捨嗎?

2019年新型冠狀病毒肺炎(COVID-19,以下簡稱新冠肺炎)自2019年12月於中國武漢爆發後,迅速蔓延至中國全境與鄰近國家,毗鄰在中國南方的東協國家可謂是首當其衝,而仰賴人流移動的觀光產業更因為邊境管制、旅遊限制等措施而幾近停擺。

由於觀光產業為東協國家經濟發展的重要支柱,其所創造出來的收入與工作機會更是穩定當地社會發展的基石,故觀光產業進入寒冬也連帶拖累了整體國家的經濟發展。根據東協報告,2020年東協整體經濟將萎縮3.8%,為22年以來首次負成長,2020年上半年東協貿易量下降12.4%,吸引外資下降32.9%。

本研究將說明東協觀光產業現況,接著討論新冠肺炎疫情對東協國家的影響,以及主要國家的觀光振興計畫,初探東協觀光產業在後疫情時代的發展。

東協觀光產業概況

近年來國際旅客前往東協國家旅遊人次成長快速。根據東協秘書處(ASEAN Secretariat)統計,1995年前往東協10國旅遊的外籍旅客將近3000萬人,至2018年時已達到1.35億人,年複合成長率高達356%。其中很大比例為東協各國間的域內旅遊(Intra-ASEAN travel),長年佔東協總外籍旅客的比重超過四成。雖然東協域內旅遊人次逐年成長,但占比自2015年起逐漸下滑,至2018年下降至37%。

在域外來源上,中國早期並非東協外籍旅客主要來源,1995年約82萬人,但人次逐年成長,自2007年起穩定超越日、韓,成為東協外籍旅客之最大單一來源國。近幾年成長迅速,2015年中國旅客達1860萬人,較2014增加42%,至2018年已達2912萬人。中國旅客佔總外籍旅客之比重則從1995年不及5%,至2018年大幅成長至22%。

在中國之後,歐盟28國旅客為第二大國際觀光客來源,占比約在10%上下,2018年已超越1000萬人,占比為8%。再其次分別為日、韓旅客,兩國旅客過去前往東協旅遊人次相當,且日本約略高於韓國;然自2011年起韓國旅客已超越日本旅客,且差距逐漸擴大,至2018年時韓國旅客約900萬人,日本則是523萬人,占比分別為7%與4%。

至於臺灣旅客前往東協旅遊人次雖逐年成長,至2018年達到283萬人,但成長速度不及中、日、韓等國,導致臺灣旅客佔東協總外籍旅客比重逐年下滑,從1995年7%下降至2018年2%。

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東協外籍旅客人次之主要來源地(1995-2018)| 資料來源:ASEAN Secretariat

觀光產業為東協各國經濟發展的重要支柱,除外籍旅客人次外,觀光收入、工作機會等亦顯示觀光產業對東協國家的重要性。根據世界旅遊與觀光理事會(World Travel and Tourism Council, WTTC)統計,泰國是東南亞地區觀光大國,每年吸引大批外籍旅客到訪,將近4000萬人,是外籍旅客最多的東南亞國家。其次為馬來西亞,超過2500萬人;新加坡、印尼、越南皆超過1500萬人。

龐大的旅客人數帶來豐厚的觀光收入與工作機會,2018年為泰國創造全超過1000億美元的觀光收入,居東協第一位,占泰國GDP比重高達21.6%。菲律賓與柬埔寨的觀光收入占GDP比重更分別高達24.7%、32.8%,反映觀光產業對其經濟重大貢獻。如論觀光產業創造之工作機會佔全國總就業人數之比重,柬埔寨占比高達31.6%,排名東協第一位,其次為菲律賓,占比約26.4%,其他多數東協國家亦多超過10%,工作機會的多寡對東協國家的社會穩定程度,亦有直接的影響。

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2018年東協國家觀光產業概況|資料來源:World Travel and Tourism Council (WTTC), ASEAN Secretariat

從外籍旅客來源結構觀察,東協國家觀光產業高度仰賴中國旅客。根據主要東協國家觀光部門統計,中國為新加坡、泰國、越南、柬埔寨、緬甸的外籍旅客最大來源地。中國旅客占該國總外籍旅客比重以緬甸為最,高達39%,在柬埔寨為36%、在越南為32%,在泰國為28%。中國旅客在菲律賓為第二大來源地,占比亦達21%。

部分東協國家的外籍旅客來源結構較單一,通常前兩大或前三大來源地即超過總外籍旅客的一半,例如馬來西亞外籍旅客前兩大來源地(新加坡與印尼)合計占比約53%;越南外籍旅客前兩大來源地(中國與韓國)合計占比約56%;緬甸外籍旅客前兩大來源地(中國與泰國)合計占比約53%。柬埔寨外籍旅客前兩大來源地(中國與越南)合計占比約50%。

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2019年主要東協國家對中國旅客依賴程度| 資料來源:主要東協國家觀光部門統計

新冠肺炎疫情對東協觀光產業之影響

根據WHO統計,截至2020年12月17日,東協10國確診人數高達136萬人,以印尼和菲律賓的疫情最為嚴重,確診人數分別達到64萬人、45萬人,嚴重影響兩國經濟復甦的腳步。其他破萬的東協國家包括:緬甸11萬人、馬來西亞高達9萬人、新加坡高達6萬人。

為防止疫情擴散,東協國家自3月起相繼各類邊境管制與國內限制措施,包括實施禁航令、旅行限制、關閉邊境、封城、發布緊急狀態、維持社交距離措施等,藉由禁止或限制境外人員入境以及境內人員移動,來管控疫情,防止群聚感染。邊境管制措施對於仰賴人流移動的觀光產業可謂是一大重擊,成為疫情中受創最深的產業之一。以下說明疫情對東協觀光產業的主要影響。

(一)外籍旅客下滑、觀光收入減少

根據聯合國世界觀光組織(UNWTO)報告,因疫情衝擊,2020年1至5月止,全球觀光收入損失已高達3200億美元,是2009年全球經濟危機的三倍,觀光產業當前正遭到毀滅性的破壞。東協國家實施入境限制措施之最直接影響為外籍旅客人數銳減,以致無法創造觀光收入。

例如,泰國為東南亞的觀光產業大國,2019年國際觀光人數高達3,980萬人次。自疫情爆發後,於3月26日起實施「緊急狀態令」,期限屢次延長至8月底,導致外籍旅客銳減。根據泰國觀光及體育部統計,2020年1至6月,泰國入境之總外籍旅客約669萬人,較2019年同期大減66%,其中外籍旅客最大來源的中國即驟減77%。

在觀光收入上,2020年1至6月國際觀光旅客帶來觀光收入約3,320億泰銖,較2019年同期大減65%。泰國中央銀行預測,泰國經濟因高度仰賴觀光產業,在旅客銳減情形下,可能成為2020年東南亞經濟表現最差的國家之一,預計2020年泰國GDP將萎縮超過8%,比1997年亞洲金融危機更嚴重。雖然泰國目前暫時遏止疫情擴散,但整體經濟復甦恐因觀光產業持續低迷而遭到拖累。

其他東協國家觀光產業亦面臨類似處境,尤其是疫情最為嚴重的印尼與菲律賓。

印尼4月16日內閣會議報告則預估,2020年印尼觀光收入損失高達100億美元,外籍旅客人次恐跌至500萬人,跌幅高達七成。菲律賓2020年第一季的觀光收入暴跌35%,上半年更驟減66%,金額降至810億披索。菲國觀光部長Berna Romulo-Puyat在7月間表示,旅行限制措施已使菲國航空與郵輪業者蒙受巨大損失,菲國旅遊業可能損失429億美元。

另外,新加坡觀光局於7月17日表示,2020年第一季新加坡外籍旅客約270萬人,較2019年同期下降43%,觀光收入亦下降39%,降至40億美元。柬埔寨觀光部則表示,2020年第一季柬埔寨外籍旅客約118萬人,較2019年同期驟降65%,該國觀光產業可能需耗費七年時間始能復甦。

(二)航空業面臨營運危機

航空業是疫情中受創最重的產業,因應疫情的國際與國內旅行限制措施已導致多數航班停班,航空從業人員被迫放無薪假等問題。

國際航空運輸協會(International Air Transportation Association, IATA)表示,全球航班至4月初已驟減80%。7月28日更表示,預計2020年航空業乘客數將會下降至少55%左右,比4月預測的下降46%更為嚴重。雖然該協會預估至2021年時,乘客人數將回升62%,但相較於疫情前,衰退幅度仍高達30%,預計觀光產業完全復甦至少須等到2024年。

Flughafen Frankfurt
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舉例來說,航空業是新加坡經濟的重要支柱,支撐新加坡GDP超過12%及創造37.5萬個工作機會。新加坡航空集團(新航)及其子公司勝安航空(Silk Air)、酷航(Scoot)佔新加坡樟宜機場航線超過五成,然因疫情衝擊,至6月底,原定航班已取消96%,使得新加坡國家主權基金淡馬錫控股(Temasek)募資150億美元,救助該集團。根據IATA統計,2020年整個亞太地區航空公司的收入較2019年大減1130億美元,許多航空公司瀕臨破產或接管命運。

泰國與馬來西亞等國的航空公司亦因疫情而面臨營運危機。根據泰國財政部調查,泰國7家廉航中僅2家仍能維持財務盈利,其餘均呈虧損。例如,泰國廉航公司酷鳥航空(NokScoot)因不堪疫情虧損且復甦前景黯淡,於6月27日宣布解散。泰國航空公司(泰航)一度傳出營運危機。另根據報導,馬來西亞私人控股集團Golden Skies Ventures表示將以25億美元資金全面收購馬來西亞航空公司的控股公司。

(三)觀光產業大批員工失業或減薪

由於觀光產業仰賴外部人流移動,使其工作本質相對脆弱,員工的社會保障措施相對不足,且較無法遠距工作,使其較難以承受疫情的衝擊,從而導致龐大的失業風險。東協觀光產業在收益銳減情況下,開始削減成本支出,例如裁員、鼓勵或迫使員工放無薪假、留職停薪、減少薪資及相關待遇等。

根據國際勞工組織(International Labour Organization, ILO)最新6月「監測報告:新冠肺炎與工作環境」,2020年上半年全球工作時間減少14%,相當於損失4億個全職工作(每週工作48個小時),較5月監測報告預估的衰退10.7%更加惡化。其中東南亞地區工作時間衰退12.7%,相當於損失3500萬個全職工作。

另根據ILO與亞洲開發銀行(Asian Development Bank, ADB)8月最新合著報告「因應新冠肺炎下的亞太地區青年就業危機」,青年(15-24歲)將比成年(25歲以上)受到更嚴重的衝擊,且承受更高的長期經濟和社會成本風險,又因青年近一半受雇於四種受疫情衝擊甚高的產業(住宿餐飲業、批發零售業、製造業、租賃和企業服務業),已導致2020年第一季亞太地區青年失業率較2019年同期上升,如印尼增加0.9%、馬來西亞增加0.7%、越南增加0.5%。該報告預測,2020年亞太地區將減少1,000萬至1,500萬個青年工作機會,尤以柬埔寨、菲律賓、泰國等國為最。

後疫情時代的東協觀光振興計畫

鑒於疫情對東協觀光業衝擊甚鉅,東協自2020年4月起已陸續召開會議,透過既有的東協觀光部長會議(Meeting of ASEAN Tourism Ministers, ATM),與內部和外部夥伴共同討論如何振興觀光,並發表聯合聲明。東協國家亦針對疫情後的觀光振興研擬相關計畫,盼帶動整體經濟復甦。

以下分別說明東協觀光相關會議之重點內涵,接著整理主要東協國家的旅遊泡泡/走廊(travel bubble/corridor)計畫。

(一)東協觀光相關會議之重點內涵

1. 因應COVID-19之東協觀光部長特別會議

根據聯合聲明,東協在區域合作上將藉由「東協觀光危機交流團隊」(ASEAN Tourism Crisis Communication Team, ATCCT)的運作,促進東協國家在與旅遊相關的防疫必要措施之資訊交流,以提供海內外旅客即時且可靠的資訊;強化「東協國家觀光組織」(ASEAN National Tourism Organization, NTO)與相關產業的合作,尤其是衛生、資訊、交通與出入境等;亦強化東協國家間及與外部夥伴間的最佳範例分享。

在活化東協觀光上,東協支持「後COVID-19疫情危機振興計畫」的發展與落實,在不妨礙捍衛公衛狀況下,建立東協觀光能力、與產業相關人互動以提升企業與消費者信心、探尋創新解決方式(尤指數位科技)以刺激觀光產業等,加速實現東協作為「單一觀光區」(single tourism destination)之目標,盼在2025年以前,將東協發展成為高品質的觀光區,提供獨特的、多樣化的東南亞旅遊經驗,同時力行負責任、永續性、包容性及均衡的觀光發展。

阮富仲健康狀況不佳
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2. 第36屆東協高峰會

2020年度東協高峰會由越南擔任輪值主席國,第36屆高峰會於6月26日召開,在領袖願景聲明中持續重申「促進東南亞作為一個可信任的貿易與投資樞紐及有吸引力的觀光旅遊區之形象」。

東協亦通過「強化東協經濟合作與供應鏈連結性以因應新冠肺炎疫情之河內行動計畫」,文中在「強化供應鏈連結性」上,提及「為促進東南亞地區作為一個貿易與投資樞紐、觀光旅遊區之信心,東協將與相關產業合作,以識別並落實適當的措施與倡議」。

須注意的是,本屆東協高峰會在觀光振興上多為承諾上的宣示,相關具體落實做法付之闕如。

3. 第37屆東協高峰會

第37屆東協高峰會於11月12日召開,在主席聲明提及「鼓勵東協觀光部長在疫情期間能有效解決史無前例的挑戰,透過創新解決方案重新活化觀光產業,以提升旅遊產品的安全、衛生標準與高品質服務。

本次峰會通過針對疫情復甦的指導性文件《東協全面復甦架構》(ASEAN Comprehensive Recovery Framework, ACRF),以及兩份針對觀光的重要宣言:《東協數位觀光宣言》(ASEAN Declaration on Digital Tourism)、《東協旅遊走廊安排架構宣言》(ASEAN Declaration on an ASEAN Travel Corridor Arrangement Framework)。

這三份文件揭示了東協在後疫情時代的主要觀光振興做法。以下分別說明其重點內涵。

  • 東協全面復甦架構(ACRF

ACRF為東協因應新冠肺炎疫情並實現社會經濟發展的指導性文件,透過聚焦在關鍵產業和受衝擊群體,確認符合產業與區域優先的行動方向,以形成更具有韌性、包容與永續的環境。ACRF將以「3R階段」來實現東協近期和中長期的復甦需求,即重新開放(Re-opening)、復甦(Recovery)、韌性(Resilience)。

東協復甦行動聚焦在五大戰略:(1)提升公衛系統、(2)強化人類安全、(3)最大化東協內部市場和更廣泛經濟整合的潛力、(4)加速包容性數位轉型、(5)邁向更永續與韌性的未來。

在第三大戰略之下,東協將規劃旅遊泡泡/走廊架構。雖然數位經濟逐漸興起,但仍無法完全取代面對面的實體互動,尤其是觀光業,促進重要人士的跨境移動(如商旅),甚或是之後的觀光產業復甦,仍有其必要性。東協國家已開始討論「東協旅遊走廊安排」,致力於提供促進重要人士跨境移動的平台,同時遵循共同的公衛措施,逐漸朝重啟邊界邁進,以恢復東協的連結性與常態旅遊,並防止未來的經濟衝擊。

此外,東協國家須促進彼此的旅遊程序與公衛措施之資訊分享,並交換最佳範例做法。在公衛考量下,東協成員國須調和彼此的檢測措施與衛生標準,以及各國間的行動聯繫追蹤儀器(contact tracing applications)的可相容性,包括針對該追蹤儀器的技術創新。上述做法位於3R中的「重啟開放」階段,由東協資深官員會議(SOM)、東協健康發展資深官員會議(SOMHD)、外交部會移民局處首長暨領事局處首長會議(DGICM)共同主責。

  • 東協數位觀光宣言

該宣言旨在鼓勵數位科技和創新應用在觀光發展上,以提升東協觀光產業的競爭力,促進東協作為「單一觀光區」之目標。

在主要行動做法上,東協將盤點各國數位轉型過程中的觀光商機與數位落差,強化東協既存的觀光合作機制,並鼓勵技術創新,包括:發展新的數位平台、數據資料庫系統、數據價值鏈連結等;創造觀光產業與基礎建設發展的有利條件,在觀光企業及社群(例如新創企業、中小企業)與觀光制度上,鼓勵採用數位科技與創新做法,並透過與理念相近的夥伴、利益相關人、國際制度與區域組織間的合作,來提升公私協力夥伴關係(Public-Private Partnership, PPP)。

此外,也計畫吸引數位科技的投資至觀光產業,例如產品發展、觀光拓銷、旅遊安全、高品質體驗,以改善整體海內外使用者的旅遊體驗;在新冠肺炎疫情期間與後疫情時代,鼓勵使用數位解決方案來促進赴東南亞旅遊的旅客體驗,並減緩出入境海關時的移動障礙,例如引進無接觸入境過程與支付模式、落實可相互操作的行動聯繫追蹤儀器等。

  • 東協旅遊走廊安排架構宣言

東協決議將逐步建立東協旅遊走廊安排架構,促進東協國家之間必要的商務旅行,同時以公衛安全為優先,抑制疫情擴散,未來亦不排除其他旅遊形式架構的安排。

東協國家有必要針對離境前/入境後及安全措施,發展一套安全標準,強調旅客應嚴格遵循地主國機構規定的具有公認性的公衛措施。東協協調理事會(ASEAN Coordinating Council)負責協調與監督東協旅遊走廊安排架構的落實情形,期望旅遊走廊安排能在考慮東協國家之間既存的雙邊安排下付諸實踐。

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(二)主要東協國家的旅遊泡泡/走廊計畫

亞洲開發銀行(ADB)經濟學家Matthias Helble表示,促進國內旅遊與推行「旅遊泡泡」計畫,將為亞太地區艱難復甦的觀光產業注入新動力。

與當前東協國家的觀光振興方向相一致,除持續補貼國內觀光產業外,大多包括:三階段逐步恢復旅遊(國內、區域與國際旅遊),並與區域主要國家或地區商討「旅遊泡泡」計畫,有條件的開放邊境與旅行限制,以期逐步帶動觀光產業復甦。以下說明東協國家推動「旅遊泡泡」(含商務泡泡)計畫的情形。第37屆東協高峰會亦通過《東協旅遊走廊安排架構宣言》,足見東協對於建立旅遊走廊的重視。

鑒於跨境移動短時間仍難以恢復,國內旅遊遂成為各國振興觀光產業的優先選項。然促進國內旅行並不足以彌補國際觀光停擺的觀光收入缺口,故部份疫情控制得宜的國家間正開始共同研擬「旅遊泡泡」(Travel Bubble)計畫的可能性。

「旅遊泡泡」通常被視為後疫情時代各國逐步放鬆旅遊與邊境管制的第一步,期望在邊境部分開放的情況下,振興備受疫情衝擊的經濟。在廣泛定義上,「旅遊泡泡」係指兩個或多個已成功遏止疫情擴散的國家同意劃定一個「泡泡」,讓泡泡裡的民眾可以前往彼此的國家,無須經過14天的強制隔離,或相關限制放寬措施,讓跨境移動更順暢無阻。

然實務上,旅遊泡泡在名稱、規劃與落實上仍存在多種樣態,例如對於開放對象包含哪些旅客、申請通關上包含哪些特定條件、是否須強制檢疫或是否必須負擔檢疫費用、通關後須履行的義務與相關限制等。

東協國家已實施或即將實施的旅遊泡泡案例包括:新加坡與中國部分城市的「快速通道」計畫、新加坡與馬來西亞的「綠色通道」與「週期性通勤安排」計畫。然該兩項旅遊泡泡計畫屬於「商務泡泡」,僅適用於商務或公務旅客,離概念上的「旅遊泡泡」仍有一段距離。如下分別說明其進展與內涵。

1. 新加坡與中國的「快速通道」

新加坡和中國已在6月8日啟動「快速通道」,僅適用於商務和公務旅行,兩國旅客前往對方國家時無須進行長達14天的隔離期,但仍須接受病毒檢測並負擔相關費用,若在抵達新加坡或中國後確診,將立即送醫治療並自行負擔費用。

第一批允許通行的中國城市包括上海、天津、重慶、廣東、江蘇和浙江。除中國城市外,新加坡亦與馬來西亞、澳洲、加拿大、紐西蘭和韓國討論重建必要的跨境旅行,尤其是鄰近的馬來西亞。

2. 新加坡與馬來西亞的「綠色廊道」與「週期性通勤安排」

新加坡與馬來西亞於7月26日宣布達成兩項協議,從8月17日起對兩國商務與公務旅客實施互惠的「綠色通道」(Green Lane)及「週期性通勤安排」(Periodic Commuting Arrangement),前者針對兩國重要商務與公務旅客,後者針對持長期商務與工作簽證,且在工作國待上至少3個月的兩國公民。8月10日,兩國國民可針對這兩項通關政策提出申請,供有關當局審核;相關通關細節與需求、健康檢測與申請程序將會在8月10日前發布。

兩國外交部長強調疫情衝擊下合作的重要性,同意在確保兩國公民的公共健康和國家安全下,未來進一步討論開放其他類別的跨境旅行計畫。根據新加坡「海峽時報」(The Straits Times)報導,星馬的邊境開放計畫將成為先驅計畫,將提供未來東協內的旅遊泡泡計畫示範作用,展示各國如何逐步解除旅行與邊境限制,同時又能控制疫情傳播。

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小結與展望

新冠肺炎疫情已嚴重拖累仰賴觀光產業發展的東協各國經濟表現,對東協觀光產業的衝擊尤其反映在外籍旅客與觀光收入銳減、航空產業面臨營運危機、失業人數飆升等。也反映出東協觀光產業高度仰賴特定國家旅客的產業結構,例如中國為新加坡、泰國、越南、柬埔寨、緬甸的外籍旅客最大來源地。

為因應疫情衝擊,東協已陸續召開觀光相關會議,強化區域合作與觀光振興,在2020年11月召開的第37屆東協高峰會上,通過《東協全面復甦架構》(ACRF)、《東協數位觀光宣言》、《東協旅遊走廊安排架構宣言》,這三份文件揭示了東協在後疫情時代的主要觀光振興做法,透過提升數位科技在觀光產業的應用,以及推動東協旅遊走廊安排,加速實現東協作為「單一觀光區」之目標。

東協在後疫情時代的觀光振興做法如實展示了在公共健康與經濟振興之間的權衡取捨,如何在不危及公衛健康的前提下推動疫後經濟振興,為全球各國政府的重要課題。以旅遊泡泡/走廊為例,疫情管控得宜是啟動旅遊泡泡的最主要因素,一旦該前提不成立,旅遊泡泡的規劃往往暫緩推動,視後續疫情狀況調整之。

由於我國疫情控制情況相對得宜,防疫經驗更備受國際社會肯定,我國應善用此優勢,與疫情同樣穩定的東協國家商討建立商務或旅遊泡泡的可能性,亦能藉此發揮我國的醫衛軟實力,提升我國在東南亞的負責任形象,為後疫情時代的觀光新南向尋找可行的合作模式與方向。

延伸閱讀

本文經新社會政策雜誌授權刊登,原文與詳細參考文獻發表於此

責任編輯:丁肇九
核稿編輯:翁世航


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