從美國國安會班底,看拜登政府的對中政策走向

從美國國安會班底,看拜登政府的對中政策走向
Photo Credit: Reuters / 達志影像

我們想讓你知道的是

美國國家安全會議是協調、訂定美國外交、國安政策的中心,二月初簽署的國家安全會議備忘錄,從人員到組織架構都顯示著未來四年華府的政策重心,是深化台美關係、保衛台灣國安不可不關注的指標。

2月4日,美國總統拜登(Joe Biden)簽署了國安會備忘錄-2(National Security Memorandum 2,NSM-2) ,明確指出國家安全會議系統的組織和成員。這項備忘錄並未引起台灣或其他地區的關注,但卻對接下來四年的美國外交、國安政策有著巨大的影響,更可以觀察到未來四年華府政策的重心。而這就要先從國安會議本身講起。

什麼是國家安全會議?

每逢外交、國防等重大國家安全議題,美國最重要的決策機關之一當屬「國家安全會議」。該會議是根據美國1947年《國家安全法》所設立,由於當時美蘇關係日趨緊張,杜魯門(Harry S. Truman)總統察覺到單憑國務院的外交專業,已經無法提出有效牽制蘇聯的政策,因此聚集各部門首長,協調、制定跨部門的外交安全政策。

國安會議的法定成員有總統、副總統、國務卿、國防部長,法定軍事顧問是參謀首長聯席會議主席,情報顧問則是中央情報局局長。但在法定出席人員以外,各個總統可以依時事需要,邀請部會首長或重要人員擔任長期或追加與會成員。近年來,司法部長、國土安全部長、白宮幕僚長,當然還有國家安全顧問等都是經常出席國安會的人物。

而在國安會中,又可以分為四個層級:由總統召開的國安會議本身、由國安顧問主持的「首長會議」(Cabinet-level Principals Committee,簡稱 PC)、以各部長之下次長為主要成員的「次長會議」(Deputies Committee,簡稱 DC),以及以助理層級為主的「政策協調委員會」(Policy Coordination Committees),階級架構層次非常清晰。

部分外交決策也必須經由多層關卡進入上層,以歐巴馬(Barack Obama)政府在2010年1月宣布的對台軍售為例,就是先在由國家安全事務助理多尼隆(Thomas Donilon)主持的「次長委員會」通過後,才在國安顧問瓊斯(James Jones)主持的「首長會議」確認後通過。

從國安會班底看總統外交態度

由於國安會的成員可以由總統要求而追加,因此與會的成員,尤其固定班底,除了顯示當今重要議題外,也能反應總統如何看待外交與國家安全。

以川普(Donald Trump)總統為例,將商務部長(Secretary of Commerce)、美國貿易代表和行政管理和預算局長加入國安會議,無不反應川普的商人背景和對於貿易的高度重視。在執政初期,川普甚至將首席策士班農(Steve Bannon)納為國安會和首長會議的固定班底,顯示對於自己人的信任。

至於拜登的國安團隊,就明顯地著重在國際參與議題。除了延續川普和歐巴馬,將駐聯合國代表列為長期國安會議成員,更加入了科學和技術政策辦公室主任(director of the Office of Science and Technology Policy,OSTP)以及美國國際開發署官員(administrator of the U.S. Agency for International Development,USAID)兩位新成員。

其他可依情況加入國安會、首長會議和次長會議的成員包括:美國國家環境保護局官員(Environmental Protection Agency)、勞工部長(Secretary of Labor)、衛生及公共服務部長(Secretary of Health and Human Services)、《2021國防授權法》新設立的國家資安主任(National Cyber Director)、網路暨新興科技副國家安全顧問(Deputy National Security Adviser for Cybersecurity),以及拜登上任後才設立的2019冠狀病毒疾病應對協調官(COVID-19 Response Coordinator)和總統氣候特別大使(Special Presidential Envoy for Climate)。

從上述成員就可以發現,相對於將「太空軍」(United States Space Force,USSF)納入美軍體系的川普,拜登政府對於現今的國安對策,更著重在「環境」、「公衛」、「網路科技」、「資安」等軟實力與銳實力的防衛、推動。

聚焦中國議題的國安會

不過說到底,對台灣而言,最重要的還是拜登對中態度,以及大量任用歐巴馬時期人馬是否會重回當年的對中綏靖政策?

上述班底中未有與中國政策直接相關的人員,但根據報導,在偌大的國安會系統當中,最大的組成即是印太戰略相關的官員,並由白宮新設的「印太事務協調官」(Asia tsar)坎貝爾(Kurt Campbell)領導,預計將有15至20名成員。

國安會發言人霍恩(Emily Horne)就告訴日經:「這象徵著國安會視中國與印太策略為優先。」她更提到:「有關於中國的工作幾乎擴展到了國安會的每個局處,代表著負責『技術與國家安全』、『全球健康安全與生物防禦』、『國防』、『民主與人權』以及『國際經濟』的團都會參與中國的政策制定」,且現任的國家安全顧問蘇利文(Jake Sullivan)將「中國議題視為第一優先」。

霍恩的言論再次證明,華府對中態度已歷經了典範轉移,然而面對現任的國安會台灣仍舊不能掉以輕心,民間與執政者必須考慮如何在軟實力與銳實力上力求發展,更符合地與美國國安會政策前進,深化台美盟友關係。

責任編輯:羅元祺
核稿編輯:翁世航