自由航行權之爭(二):馬英九認為美軍艦穿越要「先行告知」,這是妨礙航海自由

自由航行權之爭(二):馬英九認為美軍艦穿越要「先行告知」,這是妨礙航海自由
Photo Credit: AP / 達志影像

我們想讓你知道的是

只要《公約》沒有說「需要先行告知」,航海國就不需先行告知。而根據《公約》,特別是18條「通過的意義」和19條「無害通過的意義」,都沒有「先行告知」的規定。

上篇,筆者討論了有關馬前總統聲明中的法律應用性問題。本篇繼續討論「實質性」問題,即為何美國的做法有理有據。

第四,「先行告知」妨礙了航海自由

馬前總統聲明中強調「《中華民國領海及鄰接區法》第7條第3項明文規定:『外國軍用或公務船舶通過中華民國領海應先行告知。』無論任何外國軍艦通過我國領海,均應事先告知我國。」又認為該法「只要求外國軍艦『通報』(notification),並未要求『授權』(authorization),是一個合理而溫和的規定。」

無疑,與一些國家要求「授權」才能通過相比,只需「通報」是較溫和的。然而,馬英九所言的「通報」比「授權」溫和的論點,卻忽視了中華民國台灣的要求不是「通報」,而是「先行通報」。這兩者的差別很大。

查《中華民國領海及鄰接區法》,確有第7條規定「外國軍用或公務船舶通過中華民國領海應先行告知。」此外,在《外國船舶無害通過中華民國領海管理辦法》14條,還進一步規定軍艦需要「預先通告」的細節:包括必須在十日前,書面提交十三項信息(一、船名及國籍。二、船型。三、編號。四、噸位。五、呼號。六、敵我識別型碼。七、通訊方法。八、通訊頻率。九、船長姓名。十、船載人數。十一、是否配載飛機。十二、預計抵達及離開之時間。十三、航行路線。)通過外交部轉交國防部。在穿越過程中,國防部要全程監控。

「先行通報」 (prior notification)和「通報」的區別,在於「先行」這個要求,損害了「無害通過」中的航海自由。

為了更好地說明為什麼先行通報會妨礙航海自由,這裡打個比方。

A)有一個公園,實行自由進出制度。最開始時沒有大門,人人都可以進入,不受任何限制。

B)某一天,公園設立了門衛,進公園時要登記一下才能進,雖然說遊客只要登記了就一定能進,還算「自由」的,但總要先經過「登記」這個步驟,已沒有原先那麼自由了。

C)再過了一段時間,門衛規定,不是在準備進入公園時登記就可以進了,要提前預約,這顯然又再進一步妨礙了遊園的自由。相對於從A)到B),從B)到C)引發的對自由的損害更大。因為自由進出意味著幾時想進就幾時進,B)的情況還勉強符合,但C)的情況就必須提前預約,不能想幾時進就幾時進了。

D)如果有了預約制度,就很容易讓門衛順理成章地進一步要求,遊園的日子需要服從安排:你預約的日子不一定有空,要另外改日子。這樣,遊客雖然還算擁有「進出」公園的權利,但和「自由進出」就完全相反了。

E)再進一步的限制,當然就是門衛不但能安排時間,還擁有否決你進入的權利,即不但要預先告知,還必須得到「批准」或「授權」,你才能進入公園。這當然更和「自由進出」完全相反了。

以是否遵從自由進出的嚴重程度,從A到E逐次排列。以上述例子對應。在沒有國際海洋習慣法之前,基本是A)的狀態,到了制定《聯合國海洋法公約》(以下簡稱《公約》)就類似B)(見後分析),中華民國台灣的規定類似C),而中國和越南那種需要「授權」的要求,就類似E)。可見,雖然中華民國台灣對領海的無害通過自由的妨礙,不如中華人民共和國和越南來得嚴重,但也違背了《公約》所承認的自由。

再用另一個台灣人容易明白的例子。記得以前在討論一國兩制時,有人疑問,中國說台灣「統一」後,一切照舊,依然由台灣人自己管自己;那麼和現在台灣人自己管自己有什麼不同呢?區別就是,現在台灣人自己管自己的權利是天然的,到了一國兩制後,這種權利就是北京賦予的。

記得以前有人類比,「我擁有一條大門鑰匙」與「我有一條你給我用的大門鑰匙」是兩種概念。一國兩制能類比於此,航海自由也能類比於此。

rec68mgf3nijdrydker6u93evw8rwm
Photo Credit: Reuters / 達志影像

第五,《公約》中的「無害通過」無需「先行告知」

無庸諱言,從國際海洋習慣法誕生開始,對何謂「航海自由」的爭議就不斷。

在制定《領海與鄰接區法》,特別是《公約》的時候,無害通過權更是焦點之一。也確實,有很多國家為他國在自己領海行使無害通過時,添加很多限制。

然而,如果我們只依據國際法討論,特別是依據《領海與鄰接區法》和《公約》這兩部成文的得到國際公認的法律(它們當然也是激烈角力之後的產物),我們就不得不承認,《公約》中規定的「無害穿越」,特別是軍艦的無害穿越權,是站在保障航海國一方權利的立場。

從某種意義上說,《公約》中把領海上的權利做了分割。這也意味著,沿岸國對領海的主權不是絕對的:領海主權和很多管理權屬於沿岸國,但把在領海水體中「自由航行」(反映在「無害通過」上)的權利保留給了航海國。這就是為何,以上述例子的類比,在領海中不是完全無拘無束的A)狀態,但也不是C、D、E的狀態。

為了更清楚地確立何為無害通過的原則,1989年,美國和蘇聯發表聯合聲明USA/USSR Joint Statement on Uniform Acceptance of Rules of International Law Governing Innocent Passage),裡面解釋了該公告的目的,是釐清雙方「一致地接受的」《公約》中「無害通關」的規則和定義。

第2條是所有船隻,包括軍艦,都在國際法下享有無害通過領海的權利,「無需先行告知或先行授權」。(All ships, including warships, regardless of cargo, armament or means of propulsion, enjoy the right of innocent passage through the territorial sea in accordance with international law, for which neither prior notification nor authorization is required.)

這裡進一步討論,為何《公約》中的「無害通過」無需「先行告知」。這有幾個理由:

首先,第17條規定「在本《公約》的限制下,所有國家,不論為沿海國或內陸國,其船舶均享有無害通過領海的權利。」這意味著,「無害通過領海的權利」是普遍的,天然的,只要《公約》沒有明文的限制,無害通過的權利就能得到支持。

換言之,只要《公約》沒有說「需要先行告知」,航海國就不需先行告知。而根據《公約》,特別是18條「通過的意義」和19條「無害通過的意義」,都沒有「先行告知」的規定。

馬英九聲明中認為「(美國)引用《公約》主張美國軍艦可不經授權或通報,即可『無害通過』他國領海,而此並非該《公約》之明文規定。」這裡顛倒了舉證的義務。並非「公約之明文規定」才能確認「無需先行告知」,而是「只要公約沒有明文規定,就無需先行告知。」

其次,在《公約》中,又明確規定需要「先行告知」(第142條)或「先行授權」(第40條)的情況,但都和「無害通過」無關。前者是涉及海床開發的情況,後者是在國際海峽過境通行時的研究和測量活動。這進一步證明,「無害通過」不需「先行告知」,更不需「先行授權」。

再次,誠然,沿岸國有權也有道理制定法規,要求航海國在行使無害通過時遵守。比如,第25條規定「沿海國的保護權」,包括「採取必要的步驟以防止非無害的通過」,這就是一個容易理解的對外國軍艦通過領海時沿岸國的正當理由。

有鑒於此,《公約》第21條還規定沿海國在八種情況下可制定「關於無害通過領海的法律和規章」,其中對軍艦而言最相關的是第一種「航行安全及海上交通管理」。第22條進一步規定,沿岸國可要求船舶(包括軍艦)「使用其為管制船舶通過而指定或規定的海道和分道通航制」。

然而,這些沿海國的權利不等於沿岸國可以要求航海國「先行告知」。航海國不需先行告知,這和在無害通過領海的「過程中」,遵守沿岸國的法規並無矛盾。

比如,在通過時,如果沿岸國(依國内法)向軍艦發出詢問,以確定軍艦的國籍和類別,辨別軍艦的來意,瞭解軍艦的去向等,以確定軍艦是否「無害通過」,軍艦有義務回應。在這種情況下,可以理解為,航海國有「即時告知」的義務。這樣的話,就可與前述公園例子中的情況B),即在入園時要登記去類比。

又比如,沿岸國為航道安全起見,預先劃出了航道,那麼無害通過的軍艦也有義務按照這個航道通過。但第22條規定「沿海國應在海圖上清楚地標出這種海道和分道通航制,並應將該海圖妥為公佈」,說明這個航道必須是「預先劃定」的,也必須是「公告於世」的,不能臨時劃定,也不能秘而不宣,到時才指揮「無害通過」的船舶。因為一旦如此,就同樣會實質性地影響自由航行的權利。

最後,如果沿岸國法規抵觸了《公約》,那麼國家就無需遵守。

馬英九聲明中引用《公約》第30條規定:「如果任何外國軍艦不遵守沿海國有關通過領海的法律與規章,而且不顧沿海國向其提出遵守法律與規章的任何要求,則沿海國可要求該軍艦立刻離開領海」,可以推測,聲明所指的《中華民國領海及鄰接區法》有關「先行告知」的規定。

然而,正如前述,在中華民國台灣,如果國際法和國内法有衝突,那麼國際法優先,特別是中華民國台灣正式簽訂條約的國際法(即《領海及毗連區公約》)。如果《公約》否定了「先行告知」,那麼《中華民國領海及鄰接區法》有關「先行告知」的規定就理應無效。

退一步說,現在美國不正是挑戰這種(它認為)不符合國際法的「過分的海洋主張」嗎?

責任編輯:羅元祺
核稿編輯:翁世航