自由航行權之爭（三）：美艦自由航行與共機繞台，根本不是同一回事

• 自由航行權之爭（一）：馬英九指責美軍穿越中華民國領海，有道理嗎？
• 自由航行權之爭（二）：馬英九認為美軍艦穿越要「先行告知」，這是妨礙航海自由

第六，自由航行挑戰「過分的海洋主張」不等於「否定對領海的主權」

聲明中又提到「美軍所謂的『自由航行任務』（FONOP），更形同否定我國對領海的主權。」這句話更存在極大的問題。自由航行任務的目的，不在於（中國常說的）「威脅沿岸國安全」，也不在於（馬英九說的）「否定沿岸國對領海的主權」，而在於否定沿岸國「過分的海洋主張」。

正如前述，在國際海洋法中，航海國與沿岸國存在利益對立，沿岸國總希望擴大沿岸的海洋利益，盡可能地「私有化」海洋權益；航海國總希望縮小這些沿岸國的利益，好把更多的海洋權益留給「公用」。於是，即便在《聯合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）通過後，不少沿岸國還以各種形式制定（在美國看來）不符合《公約》的法律，以及提出（在美國看來）不符合公約的主張。

當然，大部分國家其實同時兼具航海國和沿岸國的身份。無須諱言，有的國家在這類矛盾中經常雙重標準，嚴以律人，寬以待己，在作為航海國時，要求其他國家嚴格遵守《公約》，在作為沿岸國時卻希望盡量擴大自己的利益。

正是有鑒於此，美國從1979年開始進行自由航行計劃，國務院更在1994年匯編出版了由兩名任職國務院的專家編撰的《過分的海洋主張》（Excessive Maritime Claims）一書，列舉出各國各類「過分的海洋主張」。這本書在1996年再版，2012年發行第三版。在第三版中，列舉了17類「過分的海洋主張」的情況，「無害通過」是第八類。

自由航行計劃的目的，在於確保這些「過分的海洋主張」不會因為「無人反對」就成為「國際慣例」或「國際現狀」，從而有被當成國際法一部分的疑慮。

這裡的邏輯是，國際法是「習慣法」，也就是遵從普通法，國際慣例就是「案例」，會被整合為國際法的一部分。如果一個國家的主張無人反對的話，那麼過了若干年，就可以宣稱其主張被國際公認、默認，從而得到固化為現狀。如果不少國家提出類似的主張，又都沒有被反對的話，那麼這種做法就會被當成國際法。

以無害通過為例，正如現在有不少國家主張「先行告知」甚至「先行授權」，如果美國和其他國家不提出反對，那麼這些做法就會被承認為取代了《公約》中的規定，成為新的準則。美蘇之所以發表聯合聲明，目的也在於避免出現這種情況。

表示反對是避免「默認」，進而成為「現狀」的一種方式。但口頭反對的力度未必足夠，這就是「自由航行計劃」的重要性所在。通過每年若干次的自由航行計劃，能以實際行動，製造案例，持續地顯示一些國家「過分的海洋主張」沒有被國際社會所默認，這才是自由航行計劃的目的。

這也正如在本次行動中，美國發出的聲明，強調通過這次活動，「展示」了無害通過不受「先行告知」和「需要授權」的限制。（By engaging in innocent passage without giving prior notification to or asking permission from any of the claimants, the United States challenged these unlawful restrictions imposed by China, Taiwan, and Vietnam. The United States demonstrated that innocent passage may not be subject to such restrictions.）

值得指出的是，美國對這些主張的挑戰，包括了和美國的友好國家甚至盟國（如加拿大），這進一步說明，行動不是一種威脅國家安全和敵意的表現。

從以上分析可知，自由航行計劃的著眼點不在於「威脅沿岸國的安全」，而在於在法律上反對某些國家的主張。

同時，必須區分領土、領海、與領海上的權利這三個概念。正如此前的分析，一個國家在領海上的權利不是無限的，它必須留出「無害通過」這個自由航行的權力給其他國家「公用」。由於關於「無害通過」的自由航行計劃，並不反對沿岸國對某領土（如島嶼）的主權，也不反對基於該領土而獲得的領海主張，僅僅反對在該領海上的「過分的海洋主張」，所以，它也沒有像馬英九所言的「否定沿岸國對領海的主權」。

順便說一句，在中華民國台灣和中華人民共和國的法律中，軍艦比民用船隻受更大的限制。然而，在《領海和毗連區公約》和《公約》中卻剛好相反，軍艦享有比民用船隻有更大的自由航行權利。這解釋起來需要更多篇幅，這裡姑且不深入探討。

Photo Credit: Reuters / 達志影像

第七，不接受南海仲裁案與肯定自由航行計劃不矛盾

馬英九指責蔡政府對事件「表示歡迎」、「明顯失職」，同時指出，蔡政府「2016年7月斷然表示不接受剛出爐南海仲裁判斷」的立場，指責這次「肯定美軍執行南海『自由航行任務』」與2016年對南海仲裁案的立場「背道而馳」。

然而，這兩件事牽涉的法律問題完全不一樣，蔡政府的兩次表態並無矛盾。

2016年仲裁案，主要裁決了五件事：第一，中國（和中華民國台灣）的「九段線」主張在國際法中無法成立；第二，包括太平島内的所有南沙群島，都「是礁不是島」；第三，低潮高地沒有作為領土的資格；第四，菲律賓在黃岩島海域有傳統捕魚權；第五，中國建造人工島不合法。