獨裁者變奏曲(二):「羅斯福新政」引發了南北戰爭之後,美國最嚴重的憲政危機

獨裁者變奏曲(二):「羅斯福新政」引發了南北戰爭之後,美國最嚴重的憲政危機
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在羅斯福看來,結果比程序更重要,良好的願望比保護上帝賦予的人權更重要,計畫和新的想法比經驗更重要。

「填塞最高法院」沒有成功,最高法院卻已俯首稱臣

羅斯福(Franklin D. Roosevelt)新政引發了南北戰爭之後美國最嚴重的憲政危機。

像法國大革命對法國產生了深刻影響一樣,在美國歷史上的重要關頭,新政動搖了美國社會的基本政治面貌,一些基本的政治制度、政治性語言、政治性價值判斷發生了前所未有的變化。(註1)持進步主義立場的羅斯福及其支持者認為,這是好的變化;保守主義者則認為,這是壞的變化,它在相當程度上解構了美國憲法並消滅了三權分立的憲政模式。

羅斯福生於富豪之家,其家族血統可追溯到五月花號上的先民。他從小就讀於教會學校,接受過洗禮,有時勉強陪同夫人去教會參加禮拜,但其基督信仰是可有可無的。

愛蓮娜(Eleanor Roosevelt)跟丈夫討論是否帶孩子上教堂並讓孩子接受基督教教育時,羅斯福用嘲笑的口吻回答:「我從未真正思考過這個問題,我認為最好不要過多思考這種事情。」(註2)愛蓮娜注意到,羅斯福去教會的結果,不是對上帝產生信心,而是「對他自己有信心……或許他可能祈求上帝的幫助與引導,結果卻是選擇相信自己的判斷。」

當他受到萬人景仰之際,他逐漸認為自己就是「彌賽亞」,一個拯救美國脫離困境的救世主。(註3)有一個顧問提及羅斯福時,戲稱他是「錫製的耶穌」,羅斯福笑納了這一恭維。

羅斯福喜歡聽的講道都是屬於「社會福音」之類的信息。他在演講中經常引用聖經經文,然後加上自己的偏離經文真實含義的詮釋。一九三五年,他為慶祝第一本英文聖經出版四百週年發表演講,肯定聖經在美國文化中居於至高地位,是「書中之書」,「儘管聖經遭受過嚴厲和銳利的批評,但是最熱的火焰都沒有摧毀它那最不可抗拒和最持久的能力。我們不能只閱讀我們國家興起和發展的歷史而不考慮聖經在塑造合眾國的發展方面所佔的地位。」(註4)

一九三八年,他在一封致聯合衛理公會領袖的信中,將聖經真理和基督信仰歸結為《登山寶訓》——他跟甘地(Mahatma Gandhi)一樣,都將《登山寶訓》看做某種道德教導,他從未具備基於聖經和喀爾文主義的保守主義的觀念秩序。

與大部分美國總統一樣,羅斯福受過法學訓練——但他的法學學業半途而廢。他的父母送他去哥倫比亞大學法學院學習,然而法律的繁瑣精細之處讓他感到厭倦,結果幾門功課不及格,他沒有拿到學位就離開學校了。後來,他在幾個律師事務所的工作也一無所成。但當上總統之後,羅斯福卻大言不慚地炫耀說:「海地的憲法是我寫的,我認為那是一部不錯的憲法。」他卻閉口不談海底的憲法宛如一紙空文,海底後來淪為世界上最貧窮的國家之一。

一個如此輕視聖經和蔑視憲法的總統,對美國來說無比危險。羅斯福曾在威爾遜(Woodrow Wilson)政府擔任海軍部助理部長,深信威爾遜對美國憲法所作的進步主義的解釋——威爾遜在一九一二年寫道:「進步主義者所要求的……是允許用達爾文主義的原則來解釋憲法。」

而羅斯福的名言是:「給我一千萬美元,我可以修改憲法。」換言之,羅斯福認為,不應當由一代人決定另一代人該做什麼,致力於進步主義理念的民族怎麼能將自己束縛在過去呢?羅斯福的助理檢察長瑟曼・阿諾德(Thurman Arnold)說:「今天充滿希望的人會揮舞著國旗,膽小的人則揮舞著憲法。」對憲法的輕蔑溢於言表。

羅斯福第二次就任總統的典禮上,領誓的首席大法官休斯(Charles Evans Hughes)著重強調了「宣誓效忠美國憲法」的誓詞,羅斯福照本宣科——事後,他說自己當時真想喊出來的是「是的,但我要效忠的是我所理解的憲法。」

羅斯福認為,國父們在《獨立宣言》中支持的權利遠遠不夠。一九三二年的選舉中,他提出「獲得舒適生活的權利」;一九四四年,他發表《經濟權利宣言》,包括「每個人都有獲得有益且有報酬的工作的權利、每個家庭都擁有體面住房的權利、每個人都有獲得良好教育的權利。」

國父們認為應該限制政府權力,以保護公民權利;羅斯福卻認為應該擴張政府,由政府來幫助公民判斷他們需要什麼。國父們對人的本性心存疑慮;羅斯福卻對總統及政府官員利用政府為人民創建美好生活極為樂觀。國父們設計了一套各個權力分支互相阻撓的體系;羅斯福需要的卻是各個分支之間的協同合作。

在羅斯福看來,結果比程序更重要,良好的願望比保護上帝賦予的人權更重要,計畫和新的想法比經驗更重要。

在最初的「百日新政」期間,羅斯福命令國會頒布了各項緊急法案,民主黨佔據絕對多數的國會淪為其「橡皮圖章」——美國宛如進入一黨統治。首先,所有法案幾乎都是行政部門起草的,國會未做任何文字上的改動。其次,雖保留了國會立法的形式,但立法過程大大簡化,比如十一項最重要的法案的辯論時間不超過四個小時。

第三,大量權力被從立法機構移交給行政部門,極大地擴展了聯邦政府(其實是總統)的權力,其中許多權力是以前從未得到過的——唯一能與之相提並論的大規模的權力轉移是希特勒(Adolf Hitler)的《授權法案》。而且,權力由國會轉移至總統及其行政部門、公共管理機構的擴大,成為了聯邦政府的一個永久性特徵。(註5)

就連支持新政的民主黨參議員阿什赫斯特(Henry F. Ashurst)都驚呼:國會剛剛進行了「規模宏大的試驗,將我們的生活方式短時間地從個人主義變成了嚴格管制的國家社會主義……說不定國會也做了和俄國那種血腥革命一樣的事。」

大政府必然呼喚獨裁者,這是必然的變奏曲。羅斯福領導的白宮吞噬了國會,他還嫌不夠,又將目光瞄準他無法如臂使指的最高法院。

一九三五年五月二十七日,最高法院的判決廢除了全國復興總署——大法官們以驚人的九比零的投票結果,否定了這一機構的合法性,而且取消了一系列違憲的新政措施。在不到十八個月的時間裡,最高法院廢除了十幾項聯邦法律。國會不斷通過,最高法院不斷廢止。

政治學家基斯・威廷頓(Keith Whittington)指出:「對於總統而言,最高法院是一種資源、一種鼓舞、一種約束。並非所有總統都捲入與最高法院的憲法解釋權競爭,但是司法權之範圍是總統史中一個反覆出現的主題。」(註6)此時此刻,最高法院成為防止美國由「半專制」滑向「全面專制」的最後一道防線。

曾擔任過總統、之後又出任最高法院首席大法官的塔虎脫(William Howard Taft)將最高法院稱為「聖地」;最高法院首席大法官休斯在一九三二年新的最高法院大樓奠基之時,宣稱「共和將會永存,而這正是其信念的象徵。」

但羅斯福的支持者們並不這樣看。一位著名的報紙專欄作家如此評論最高法院的大法官們:「他們的目的不在於增進任何一個政黨的利益……他們的目的僅在於保存美國法理學說中永恆不變的原則,這一學說早已經過數個世紀的倫理道德的積澱。」

一九三六年十一月,在選舉日前一週,《九個老人》這本書成了超級暢銷書。這本書惡毒地攻擊休斯法院的「九個不合時宜的老男人」軟弱無力、愚昧無知,特別是其中的「四騎士」——薩瑟蘭(George Sutherland)、巴特勒(Pierce Butler)、范德文特(Willis Van Devanter)和麥克羅諾茲(James McReynolds)——對抗著挾持巨大民意支持度的總統。

一九三七年,羅斯福對最高法院發起攻擊。羅斯福是運用語言和修辭蠱惑人心的大師,他如此包裝迫使最高法院接受總統對憲法的理解的企圖:既然「美國政府是憲法提供給美國人民的一輛三匹馬拉動的馬車」,那麼當人民發現「現在其中兩匹馬齊頭並進,而第三匹馬則不是這樣」時,人們可以理所當然地「希望第三匹馬也要像其他兩匹馬那樣。」

最高法院錯誤地解讀了憲法,也許根本就沒有解讀。他賊喊捉賊地說:「在過去的半個世紀裡,聯邦政府三個最重要的部門之前的權力平衡,由於最高法院直接違反了制憲者們的崇高目的而傾覆。」他宣稱,「我的目的是恢復這種平衡。」與法律人不同,「外行的政治人……尊重神聖的所有政府部門,他們不會對其中一個部門比對另外一個更加頂禮膜拜。」他甚至引用林肯(Abraham Lincoln)的話說:「影響全體人民的重大問題,不能有最高法院的判決來決定。」(註7)

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在一九三七年的國情咨文中,羅斯福說出了心裡話:他對憲法的理解要優於最高法院的理解,必須給予憲法以「寬泛的解釋」,以使它成為「推動進步的工具」。最高法院必須「重新注入新鮮血液以戰勝那些更為僵化的成員的惰性」,這樣才能「釋放出憲法創立的政治權力以推動人民的福祉。」

總統與最高法院的爭執,看是權力之爭,背後乃是觀念秩序的對立。即便是中間偏左的、威爾遜任命的大法官布蘭迪斯(Louis Brandeis),也對羅斯福新政心懷警惕。他終其一生對於「大」的事物有著極高的警惕,而新政正是快速朝著這個方向發展。

首先,布蘭迪斯信任的是個人、家庭農場主、小企業家、地方社區——他認為,在工業聯合的時代,所有這些人都面臨著滅頂之災。其次,他認為「權力必須永遠受到權力的遏制」,任何一種不受限制的權力——不論是私人的還是公共的權力,不論是資方的還是勞方的權力,不論是立法的、司法的還是總統的權力——都是對個人自由的威脅。

第三,他對羅斯福本人的高度自信和自戀不以為然,認為羅斯福「一貫正確」的感覺潛藏著巨大的危險,其代價是試驗失敗、機會丟失,正像當時的評論人士所說,「假如羅斯福沒有毀掉這個國家的話,那麼肯定是因為這個國家是堅不可摧的。」

羅斯福對付最高法院的詭計有很多:大篇幅修改憲法,提出若干憲法修正案,擴大大法官的人數——有增加到十一人或十五人等不同方案。這些計謀一一受阻。於是,羅斯福以他一貫的口蜜腹劍的方式提出新策略:以若干大法官年老體衰為為名,為每個年齡超過七十歲的大法官派指派一名協助其處理繁重事務的年輕法官,一旦該大法官無法視事,後者立即取而代之。

與此同時,羅斯福偏偏無視自己的身體狀況比那些比之年長的大法官更糟糕的事實。司馬昭之心路人皆知,羅斯福的這個可笑的理由,一百多年前早已被立憲者漢密爾頓(Alexander Hamilton)駁得體無完膚——「人在測算法官是否勝任方面的聰明才智,尚未進入已知的技藝目錄」、「用年齡限制任職,最不適宜的就是法官。人只要活著,仔細推敲、權衡比較的能力,保持強健,一般遠遠超過六十。」(註8)

支持羅斯福填塞計畫的人歡呼說:「革命已經到來。理所當然的,最高法院也會隨之發生革命。」自由派法學家布魯斯・阿克曼(Bruce Ackerman)將其形容為「人民主權動議」,「對舊憲法秩序發起挑戰的目的,在於設計出一個高級法創製的體制,來表達這些與以往不同的人民主權心聲。」他認為,新政堪與獨立革命、南北戰爭相提並論,是美國歷史上三大歷史轉折點。(註9)

這顯然是法國大革命支持者的思路。新政確實是美國歷史上的一個重要轉折點,卻轉向了歧途。

《獨立宣言》中開篇的「我們人民」,不需要羅斯福和左派知識分子自作主張地「代表」他們。為小企業主代言的伊文斯致信羅斯福說:「現在最高法院向您提出了異議意見。您和您那些追隨共產主義的教授盡了最大的努力想讓美國變成俄國,您和您的屬下們已經並且仍在迎合這個國家裡的遊民、閑漢、文盲,以及各式各樣的地痞流氓。」

反對新政的民間組織「自由聯盟」的領袖史密斯指出:「首都只能有一個:要麼華盛頓,要麼莫斯科。自由美國和共產俄國……只能二者選其一。國旗只能有一面:要麼星條旗,要麼無神論者的蘇聯國旗……勝利只屬於一方。如果憲法獲勝,就是我們獲勝了。」孟肯(H. L. Mencken)發表了一篇諷刺性的《新政憲法》,開頭即諷刺說:「所有的政府權力,不管是什麼類型的,都應該歸屬於美國總統。」還有一位批評者寫道:「我們在歐洲目睹了當一個人(希特勒)被允許擁有太多權力時,會發生什麼事。」這才是美國真正的民意。

前總統胡佛(Herbert Hoover)呼籲公眾「為自由而戰」,「美國是最早將人類自由寫進憲法的國家,但這部神聖的法律卻遭到了蔑視」。前共和黨領袖海勒姆・詹森(Hiram Johnson)是西奧多・羅斯福(Theodore Roosevelt)在一九一二年大選中的競選夥伴,在羅斯福宣佈填塞最高法院計畫的第二天,這位老人在給兒子的信中說:「我們正在通往法西斯的路上。他會變成一個十足的獨裁者……我不會對一個人微弱的反對力量抱有任何幻想,但我寧願在這樣一場戰鬥中戰死。」

就連一直對羅斯福百依百順的民主黨人也忍無可忍了,民主黨參議員惠勒(Burton K. Wheeler)當面告訴羅斯福:「在我國,許許多多的人們把最高法院和憲法視為一種信仰,而事關信仰的鬥爭不可能不激烈。」惠勒在國會辯論中憤怒地指出:「希特勒先生採取行動『以順應時代的需求』。墨索里尼(Benito Mussolini)親自設立了法院,以便能夠『順應時代的需求』。……德國有法院,義大利有法院,俄國有法院;當獨裁者覺得有必要時,他們會將人員安插在這些法院裡,以順應所謂的時代的需求。」

就連民主黨議員特別是南方保守的民主黨人,也對羅斯福的濫權感到不滿。即使不同意最高法院的很多實質性判決的人,也認可最高法院的司法權威。兩黨參議員們提出了一份反對填塞最高法院提案的報告,該報告直截了當地指出,這個計畫「是我們國家裡從未嘗試過的對司法權的侵犯」:

請讓我們——第七十五屆國會的議員們——用後人無法忽視的語言宣佈:我們想要擁有的是一個獨立的最高法院,一個無畏的最高法院,一個勇於捍衛人民自由、公開發表真實想法的最高法院;而不是一個出於恐懼或受任命權力或派系熱情所驅使而對國會制定的所有法律都予以讚同的最高法院。我們不是法官的法官。我們並不高於憲法。

該提案將會使法院屈服於國會和總統的意志之下,並由此摧毀司法體系的獨立性,而後者是對個人權利的唯一保障。該提案的最終施行將會使我們的政府變為人治而非法治政府,其實際施行將會使憲法由政府的行政分支或立法分支說了算……

該提案應該被堅決地予以否定,以杜絕類似的提案再此被呈遞給美國自由人民的自由代表們。(註10)

該報告如同對總統的彈劾書,「若將填塞法院計畫視為對美國精神中所有神聖原則的違背,那無異於是將羅斯福標榜為國家的敵人。」

參議院多數黨領袖、羅斯福的應聲蟲約瑟夫・羅賓遜(Joe T. Robinson)的突然離世(在國會推動這個不得人心的計畫讓其精疲力盡),是對該議案的最後打擊。參議院最後的表決是七十票對二十票,徹底否決了填塞法院的提案。

羅斯福失敗了,但他以另一種方式獲勝,他宣稱,「我們輸掉了這場戰役,但我們贏得了整場戰爭。」傑克遜(Robert H. Jackson)大法官對填塞法院之戰如此總結說:「論戰的每一方都聲稱取勝來安慰自己。總統的敵人挫敗了有關法院改革的議案——而總統則實現了法院的改革。」(註11)

當最反對新政的范德文特大法官宣布辭職之後,帶著對參議院否決其擴大最高法院的怒氣,羅斯福希望以「提名布萊克(Hugo Black)狠狠地羞辱參議院和最高院」。布萊克是一位支持新政的參議員,曾是三K黨成員,且拒絕因此道歉。後來,羅斯福矢口否認自己知道布萊克的此一背景。但布萊克在一份個人文件中指出:「當我與羅斯福總統共進午餐時,他告訴我完全不必擔心自己曾經的三K黨身份。」(註12)

同樣是左派的《紐約時報》在一篇社論中嘲諷說:「在最高法院每次開會時,曾經穿著三K黨白袍的一位大法官出現在法官席上,這將成為自由主義事業被無情地背叛這一事實鮮活的標誌。」其實,所謂「自由主義事業」,從來都藏污納垢,何嘗是一方淨土?參議院不得不自吞苦果,最高法院也不得不羞愧地接受一個曾經最尖酸、最不公平地批評過自己的人,一個完全與司法傳統格格不入的人。

弗蘭克福特(Felix Frankfurter)大法官曾說過,首席大法官休斯「實際上是兩個法院的首腦,在休斯主持最高法院的十年的兩個階段中,最高法院的法官……截然不同了。」前期休斯法院從一九三零年首席大法官的任命到一九三七年,在一定程度上遵循憲法原旨主義和司法克制的原則,廢除了大部分新政立法,包括十二個宣布新政措施無效的判決。

但在一九三七年四月之後,最高法院在壓力之下很快發生根本性轉向,拋棄此前對政府權力之專有範圍所採取的限制性方法,倒向支持新政,維持每一項提交其審查的新政法律,包括某些與早些時候被宣布為無效的法律基本上類似的法律。

斷言一九三七年最高法院的法哲學發生了真正的革命並非太過牽強,一位評論者將轉換跑道的最高法院形容為「憲法革命有限公司」。(註13)在最高法院的大理石大廳內顯然迴響著羅斯福的怒吼,大法官們不可能沒有聽到。一九三七年最高法院的改旗易幟,從某種程度上說,就是對填塞法院計畫的保護性回應,是「挽救了九個人的即時轉變。」

更為致命的是,在羅斯福超級漫長的十二年零三個月的總統生涯中(在美國歷史上空前絕後),隨著最高法院大法官們逐一退休或凋零,他先後任命了八名大法官——另外還將柯立芝(John Coolidge)總統任命的斯通(Harlan F. Stone)提升為首席大法官,其任命的大法官人數之多,僅次於國父華盛頓(George Washington)。(註14)

羅斯福通過任命大法官這一合法途徑來逐漸改變聯邦司法體系,即便在他去世之後,「羅斯福的最高法院」仍運行多年。美國被誘入左傾軌道,而要脫離左傾軌道需要付出加倍代價。

註釋

  • 註1:艾拉・卡茨尼爾森:《恐懼本身:羅斯福新政與當今世界格局的起源》,頁11。
  • 註2:丹尼爾・蒙特:《美國總統的信仰》,頁82。
  • 註3:戴德理(Wright Doyle):《延遲的盼望:基督教與美國文化之探討》,(台北)中福出版社,2003年版,頁219。
  • 註4:丹尼爾・蒙特:《美國總統的信仰》,頁81。
  • 註5:艾拉・卡茨尼爾森:《恐懼本身:羅斯福新政與當今世界格局的起源》,頁159-160。
  • 註6:基斯・威廷頓:《司法至上的政治基礎:美國歷史上的總統、最高法院及憲法領導權》,頁312-313。
  • 註7:基斯・威廷頓:《司法至上的政治基礎:美國歷史上的總統、最高法院及憲法領導權》,頁39-42。
  • 註8:亞歷山大・漢密爾頓、詹姆斯・麥迪遜、約翰・傑伊:《聯邦論:美國憲法評述》,(南京)譯林出版社,2010年版,頁545-546。
  • 註9:布魯斯・阿克曼正面引用羅斯福宛如希特勒般洋洋自得的宣誓:「是人民心甘情願地將我召喚出來。」但他不得不承認,正是新政打造的國家主義、中央集權模式,造成「人民主權心聲」難以上達天聽——「之所以說這些人民主權的心聲與以往不同,原因在於它以美利堅合眾國已成為中央權力越來越強化的國家為基礎。而美國的這種國家主義傾向又是在重建、新政及其後的一系列實踐中得到發展和強化的。」其論述顯然前後矛盾,無法自圓其說。布魯斯・阿克曼(Bruce Ackerman):《我們人民:憲法的變革》,(北京)法律出版社,2009年版,頁511。
  • 註10:傑夫・謝索(Jeff Shesol):《至高權力:羅斯福總統與最高法院的較量》,(上海)文匯出版社,2020年版,頁550-551。
  • 註11:伯納德・施瓦茨(Bernard Schwartz):《美國最高法院史》,(北京)中國政法大學出版社,2004年版,頁236。
  • 註12:戴維・M・奧布賴恩(David M. O’Brien):《風暴眼:美國政治中的最高法院》,(上海)上海人民出版社,2010年版,頁50-51。
  • 註13:伯納德・施瓦茨:《美國最高法院史》,頁256。
  • 註14:華盛頓時代,最高法院從無到有,華盛頓任命了最初組成最高法院的全部九名大法官,其中一位在兩年後辭職,華盛頓又任命一人接替之,所以他任命並獲得國會批准的大法官一共是十位。

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責任編輯:羅元祺
核稿編輯:翁世航


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[註]:國科會職場互助教保服務中心於110年8月開辦,位於科技大樓1樓,是臺灣公共托育協會承接的第一間職場教保中心。以平價、優質、非營利、社區化之方向營運,希望透過政府與公益法人團體協力的方式,結合民間團體資源,提供孩子優質的教保品質,減輕社區家庭照顧負擔,提升教保人員工作環境與權益。資料來源:財團法人彭婉如文教基金會


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