日本岩手縣311災後復興:圍繞「保障縣民追求幸福」的權利

日本岩手縣311災後復興:圍繞「保障縣民追求幸福」的權利

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311海嘯罹難者占全日本4分之1的岩手縣,希望藉由8年復興實現「守護生命,與海陸共生」的目標,計劃裡有明確指出3大原則:「確保安全」、「重建生活」和「生計的再生」。

文:陳柏翰(島島創生Co-Funder,曾任職宮城INBOUND DMO理事)

2011年3月11日東日本大地震與海嘯造成岩手縣5140名罹難,占了全國的4分之1,1114名失蹤,也幾乎占了全國一半。一個月後的4月,岩手縣政府訂定「東日本大地震海嘯復興方針」,用以制定今後復興的大方向,當中明確指出今後復興的兩項大原則:

  1. 確保受災戶的人本該有的「生活」、「學習」和「工作」,保障縣民追求幸福的權利。
  2. 繼承罹難者對於故鄉的思念。

「岩手縣東日本大地震海嘯復興委員會」依照上述兩大原則制定復興遠景與計畫,基本上是依照委員會的意見,但和宮城縣一樣,聽取縣民、相關市町村和專家的意見後整合而成(筆者按:不僅是因為311才有這樣謹慎的過程,一般自然災害所造成損失當中,小從市町村大到道都府縣的各式自治團體在擬定重建計畫或復興計畫時都會先打個草案,包含聽取居民的各方意見後彙整。)

根據岩手縣復興計畫,復興為期8年,2011年4月到2014年3月的三年期間為「基盤復興期」,2014年4月到2017年3月的三年期間為「正式復興期」,2017年4月到2019年3月的兩年期間為「連結未來發展期」。藉由八年的復興,希望可以實現「守護生命,與海陸共生」的岩手縣。

三大原則與十大領域

為了實現上述目標,在復興計劃裡有明確指出三大原則與十大領域。三大原則是「確保安全」、「重建生活」和「生計的再生」。

首先是確保安全,主要是「防災社區營造」和「交通運輸網」。在「防災社區營造」裡,由於311最主要的死傷發生原因是海嘯,面對海嘯的基本想法是「多重防災型的社區營造」和「防災文化的釀成與傳承」。也就是在硬體設備上,為了應付今後還有可能發生的百年一次的大海嘯,加強港口與海岸上的防坡堤等海岸保全設施,再加上與居民間取得共識下,整頓安全的居住環境和考量海嘯防災的土地利用等地社區營造(都市計畫)。

在軟體面上,考量避難時間和距離,加強設計「誰都可以順利安全避難計畫」,並將震災的經驗和教訓轉成能流傳給後世的防災文化。在這一點,相對於宮城縣著重於受災戶的心理建設,岩手縣比較偏重於今後防災上。另外,在311當時,岩手縣最大的痛處在於受創嚴重內陸往沿岸道路有限,物資和避難路線受到拘限,因此在交通運輸網上應建構災害時能緊急運送物資或救護人員的替代損傷道路,盤點的道路包括路上道路、海港、機場和鐵道。

在「重建生活」原則裡,主要是要確保提供住宅和工作機會以重建地區居民的生活,並重新建構保護生命和身心健康的醫療保健系統,以及支援社區活動來促使生活得以重建。當中包含五大領域,「生活/雇用」、「保健/醫療/福祉」、「教育/文化」、「區域社區」和「市町村行政機能」。

前四項容易想像,而第五項主要是恢復沿岸地區的市町村機能,讓市町村有環境可以與當地居民一同規畫未來復興藍圖。在「生計的再生」裡包含三大領域「農林水產」、「商工」和「觀光」,主要是支援維持生產者的對於生產意願與希望,協助整頓生產體制、環境和金融面的援助,此外也支援活用當地特色開發產品或服務,用以活性區域。

復興計畫做了什麼?又有哪些還沒完成?

除了三大原則之外,岩手縣還提出「三陸創造計畫」,不只是復興,更是創造出讓世界驚豔,可以成為復興象徵的計畫。主要內容是讓三陸地區可以成為國際研究交流據點、擁有環境共生使用再生能源的環保村、傳承東日本大地震海嘯記憶傳承的都市計畫、新的交流和產業振興計畫。

在「基盤復興期」,主要是根據上述的計畫所提到的各式領域進行相關的復原行動,將復興地基打好,可以連結到「正式復興期」。正式復興期的目標是受災戶每人可以安心生活,建構未來可以永續發展的區域社會。

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Photo Credit: Shutterstock / 達志影像
岩手縣海嘯中存活的「奇蹟的一本松」,成為東北復興的精神信標

岩手縣認為區域居民每人都是主角,與多元的復興團體合作,重視區域社會的永續性是重要的,因此促進年輕人、女性等各種居民可以一同參與企劃,鼓勵與多方團體合作以期待加成效果加速復興,也鼓勵著重永續性,多挖掘活用當地資源。「連結未來發展期」則是為了可以將三陸地區發展得比震災前更好,承接正式復興期的思維,鼓勵大家一起參與,多元合作並藉由人和物的交流來活化地區。在管理這些計畫的進度時,除了一般的計畫進度報告之外,岩手縣還每年一次針對縣民進行「復興意識調查」,了解進度報告的重要度,是否有感受到有復原、復興等。

另外,還針對沿岸12市町村的居民或業者進行「復興觀察調查」,定期了解復興狀況和意識形態等。運用這些調查來了解縣民意識和計畫的進度,最終整理成岩手復興報告書並每年公開。

復興八年,硬體設備除了還有兩千名左右的人民還住在臨時屋(2019年數據)之外,已幾乎完成居住面的重建。交通部分僅完成60%左右,但連結岩手縣內陸和沿岸的第一條高速公路也於復興期間完工,三陸鐵道也接收JR脫手的路線,將岩手縣沿岸鐵道正式統一完成一線到底的鐵道,防波堤則僅完成80%左右。

硬體設備未完工的部分則是2020年4月之後繼續執行,至今大致增加10%,預計還需要到2022年左右。未完成的原因主要是原料取得不順利,再加上岩手縣面積太大(約是半個台灣大),整個三陸沿岸要在8年內施工完成實在有難度。至於軟體面,水產捕獲量和養殖生產量只達到震災前的60%,受災業者的銷售額超過50%尚未恢復到震災前的狀況。

除了海洋環境問題造成捕獲量減少之外,缺乏新的漁業養殖業者、有意願的業者減少、再加上宣傳不足導致生產量尚未完全恢復。也因為達成率狀況不好,根據復興意識調查,縣民對於復興遲緩的意識大於感到復興順利進行評價。

將防災教育的經驗留在家鄉,透過DMO傳承下去

然而,在震災的教訓傳承面,岩手縣可以說是將教訓傳承變得更加知名,不但成立東日本大地震海嘯傳承承館,讓大家能用身體感受311當時狀況之外,更加有名的是2019年橄欖球世界盃會場之一:釜石。

(岩手縣陸前高田市的東日本大震災海嘯傳承館)

釜石市沿岸的鵜住居地區,在311當時有570名的中小學生全員平安避難的事蹟,因而被大家稱為「釜石奇蹟」。後來在大家探討奇蹟的原因之一,就是由於當地防災意識普遍較高,大家都有認為不論海嘯大小,只要有海嘯警報就往高台逃的習慣。

這一切歸功於當地的防災教育,有所謂的三原則,「不做任何預設」、「當下盡量做到最好(能逃就逃)」和「率先當避難者」。在2019年時,當時避難成功的小學生已經升上高中2年級了,當時他們便在世界盃橄欖球開幕前的親善比賽中,於國內外的選手觀眾面前感謝大家當時幫助,這也讓釜石奇蹟讓更多國內外知道。最終當年的學生也於大學畢後選擇留在當地,加入當地的觀光DMO,繼續將震災的故事流傳下去。

岩手縣即便在震災教育傳承上,實現一開始提出的大原則「受災戶的人本該有的生活、學習和工作」,然而跟宮城縣一樣,在311東日本大地震10周年後,首要持續面對的是人口減少、受災戶的心理層面照顧課題。再加上COVID-19的影響,更讓產業雪上加霜,即使要支援也需要相當程度的預算,因此岩手縣今後也會持續請求日本復興廳的支援,也會從永續性的角度,持續協助產業轉型和輸出。

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本文經新社會政策雜誌授權刊登,原文發表於此

責任編輯:丁肇九
核稿編輯:翁世航


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