《打造創業型國家》:美國生技業的成功與茁壯,要感謝政府扮演關鍵角色

《打造創業型國家》:美國生技業的成功與茁壯,要感謝政府扮演關鍵角色
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我們想讓你知道的是

在政府率領生技產業向前的同一時間,業界的領導人就像雙面人,一邊私下要求政府插手各項事務讓產業發展更加順暢,一邊公開說自己支持自由市場機制,基本上就是裡子面子都要。

文:瑪里亞娜・馬祖卡托(Mariana Mazzucato)

生物科技:公家領頭衝,民間跟屁蟲

在英國,醫學研究委員會(Medical Research Council,MRC)每年會收到國會透過商業、創新及技能部(Department for Business, Innovation and Skills,BIS)所發給的「獎助金」。醫學研究委員會是由政府提供資金,但可以獨立選擇他們要支持哪些研究。該委員會與英國的衛生部、其他研究屬性的委員會、產業界等各利害關係人間都有密切的合作關係,而他們共同的目標就是要對英國國內的醫療與公衛需求有所掌握,並適時做出反應。

單株抗生素能在英國發展成功,靠的就是醫學研究委員會在一九七○年代的研究,而根據該委員會的資料顯示,各種單株抗生素就占了癌症、關節炎與氣喘等重大疾病之新藥療法的三分之一。

同樣的故事也發生在美國的製藥業中。美國藥業的成長並不如其所宣稱的扎根於商業金融上(如創投的投資),而是崛起於政府投資與支出的推動與引導之下(Mazzucato and Dosi 2006)。

事實上,創投與大藥廠對於生技產業的濃厚興趣,本來就充滿了矛盾,畢竟生技本質上就是充滿風險且回收極為耗時的行業(Pisano 2006)。根據威廉・拉佐尼克(William Lazonick)與歐納・圖倫(Öner Tulum)(Lazonick and Tulum; 2011)所說,這個矛盾的問題有雙重答案:首先,早期進場的股東可以透過投機性的股票市場與願意參與IPO的股市投資人,而獲得輕鬆獲利了結的出場機會;第二,政府大力支持與參與,在過去幾十年間發揮了讓生技產業蓬勃發展的效應。

事實上,美國生技產業的順遂發展,是政府率領相關知識基礎發展的直接成果。換句話說生技業的成功與茁壯,得感謝有政府在其中扮演關鍵的角色。關於這一點,史蒂文・瓦拉斯(Steven Vallas)、丹尼爾・李・克萊曼(Daneil Lee Kleinman)與迪娜・比斯卡提(DinaBiscotti)有非常精闢的說明:

……知識經濟並未由下而上地一股腦浮現出來,而是由產業政策默默地由上而下催生出來;政府與業界領袖異口同聲地呼籲政府出手干預來培育生技產業的發展,但同時間又虛情假意地說政府應該要放手讓「自由市場走自己的路」。

這段話的意思不僅是知識經濟受到政府的指引,而且還很驚人地點出了一項事實,那就是在政府率領生技產業向前的同一時間,業界的領導人就像雙面人,一邊私下要求政府插手各項事務讓產業發展更加順暢,一邊公開說自己支持自由市場機制,基本上就是裡子面子都要。

主政者與一般民眾會對政府在經濟體系中的角色感到一頭霧水,業者的這種虛偽行為可以說居功厥偉。而關於這種存在於主政者與民眾內心的迷惘,弗列德・布拉克(2008)無疑提供了一些解釋。布拉克認為美國政府實施著一種「隱性」的產業政策,但又澄清說美國的產業政策之所以隱晦不明,主要是因為主政者與主流媒體沒有將這些政策當成是公共事務來加以公開辯論。

布拉克(2008, 15)宣稱那「就像失竊的信,發展型國家就在近在眼前,但我們卻視而不見,而蒙蔽了我們雙眼的正是由市場基本教義派所成功推廣的意識型態」,那是一種在政黨辯論中常見的意識型態(如第一章所言)。

考量到國際上各國政府正努力想要推動本國的經濟成長,並希望複製美國的成功故事,我們此刻的當務之急,比起從前任何時候,更是要去傳誦創新與經濟成長暨發展背後的「真實」故事,讓更多人知道真相。若是發展型國家的各組件都已經歷歷在目且處於運轉中,那何以否定其價值的邏輯仍可以以勝利者之姿,把話說得振振有辭呢?

在簡要總結其研究發現,並描述了政府在生技產業發展中扮演的強大角色之餘,瓦拉斯、克萊曼與比斯卡提強調了「聯邦研發支出之重大位移」的重要性,並補充「我們很難迴避的結論是知識經濟並非憑空而生,而是得有人去將之創造出來。」(2009, 71)雖然藥廠花了不少錢在研發生產,但這些民間投資能感覺研發工作事半功倍,仍完全是因為「有唾手可得的科學知識來自聯邦機構的間接資助或直接參與創造。」

從美國衛生研究院(NIH)說起:造浪者 vs. 衝浪客

國家對於生技產業發的支持與參與,橫跨了為數眾多的各種形式,其中最重要的一點,得算是生物醫藥公司視之為命脈的雄厚知識基底,而這些知識主要來自政府投資而非企業研究。

沒錯,這些知識基底得以成形,是因為有政府提供資金給基礎科學研究。而處於這些基礎科研最前線者,就包括NIH與各項政府計畫。衛生研究院與各政府計畫都以投資的方式,參與了眾多業者得以為其成功奠基的關鍵科學進展。

觀察拉佐尼克與圖倫(2011)所編纂的NIH支出資料,我們不難看出這些資金對生技創新曾經多麼不可或缺。從一九三八年到二○一三年,NIH投入生命科學上的研究經費總計八千八百四十億美元(按二○一三年幣值計算,並參考消費者物價指數予以調整)。在這段漫長的期間裡除了少數例外,基本上NIH的研究支出都會在名目上逐年成長,相較之下創投與股市投資的資金就顯得高度波動。

下圖顯示在一九三六到二○一二年之間(以二○一二年幣值計算),整體NIH的支出是八千四百一十億美元,其中光二○一二年的預算就達到三百零九億美元。

《打造創業型國家》內文附圖-P_154
美國衛生研究所的預算規模(1938~2012年),資料來源:美國衛生研究所預算辦公室(2011),1176|Photo Credit: 時報文化

由此,雖然民間企業始終鍥而不捨地遊說著減稅與減少監理上的「繁文縟節」,但最終他們還是非常依賴他們視為眼中釘的稅收資助。確實含英國在內等日益相信輕稅簡政可以促進企業成長的國家,現在都嚐到了企業紛紛撤離的苦果,像輝瑞與賽諾菲這兩家藥廠就曾這麼做。

最令人驚訝的一點是自基因泰克以首家生技公司之姿成立於一九七六年以來的三十五年間,NIH資助醫藥生技產業的金額高達六千兩百四十億美元(統計至二○一○年)。

在這些資料的佐證下,拉佐尼克與圖倫(2011, 9)認為美國政府透過NIH(也就等於拿納稅人的錢)「長期擔綱美國(與全球)醫藥界最重要的知識創造投資者」。這些知識基礎可謂「不可或缺」,因為少了這些知識,民間創投與公共的股權基金就沒有理由投入到生技產業裡。這些基金只是像衝浪者一樣站在浪尖上,而沒有創造出這些波浪。

透過由近五萬筆「競爭性補助」組成的體系,美國衛生研究院支持了超過美國各州暨全球共三千餘間大學、醫學院與各研究機構裡的三十二萬五千名研究者。這些補助合占該衛生研究院八成的預算,而該機構另有一成的預算用於直接雇用六千名員工在直屬的實驗室裡任職。衛生研究院在馬里蘭州的二十六處研究中心,堪稱生技產業中的科研主力——而且此一地位還在不斷地上升,因為衛生研究院體系下的研究中心與機構數目還在不斷上升。

除卻這些「知識創造計畫」以外,政府支持的蛛絲馬跡還可見於美國幾乎每一款主要的生物醫藥產品裡(Vallas, Kleinman and Biscotti 2009)。雖然許多生技學者都不諱言政府在科學基礎建構上提供的龐大奧援,但整體而言他們仍沒有能好好的連起一條線,讓眾人知曉生技業的順利成長與其在投資人眼中的吸引力是果,而美國政府為了知識基礎的發展與維持而付出的長年努力為因。

所以何以生技革命成功的功勞,會被創投基金「贏者全拿」呢?公私部門對於生技產業的投資是怎麼一回事,已經在本章一開頭那段引用中由(一九八○年諾貝爾化學獎得主)保羅・伯格完成了無懈可擊的說明。

本質上,伯格的發言代表他意會到是國家主動帶來了私部門所欠缺的勇氣、遠見與資金,才得以為生技產業鋪好了發展到的坦途。或者更客觀公正地說,國家所做的事情是逕行投資新科技,好讓令人心生畏懼的不確定性有時間慢慢變成單純的風險而已。

相關書摘 ▶《打造創業型國家》:任何綠色工業革命,都是一個看不到終點的努力

書籍介紹

本文摘錄自《打造創業型國家:破除公私部門各種迷思,重新定位政府角色》,時報文化出版

作者:瑪里亞娜・馬祖卡托(Mariana Mazzucato)
譯者:鄭煥昇

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《萬物的價值》作者馬祖卡托奠定商業經濟學大師之作!
馬祖卡托撼動本世紀經濟市場的新觀點!
重新定位政府角色,才是經濟動盪時代中唯一的解方。

國家,是最能引領創新潮流的新角色
國家,是勇敢的投資者、勇於挑戰的冒險者,也是積極開拓的創新者。

在2008年金融危機之後,外界普遍認為若要恢復經濟成長,唯一要做的事情就是:削減公共支出,減少財政赤字。但是我們經常忽略一件至關重要的事情:「金融危機的成因,是私債而非公債。」國家卻在金融危機之後,替私營企業背了了這個黑鍋。

許多人認為政府不該「挑選贏家」或是排擠「民間投資」。如此思維造成公務員愈來愈官僚化,公務員覺得自己身上的責任愈少愈好。此狀況也導致政府的許多職能外包給私部門,對外聲稱是要「提升效率」,但是數據顯示,委外以及私有化不能提升效率,而會掏空公家機關的自信、失去與企業合作、迎接未來世界遽變的能力(氣候變遷、人口老化等)。

馬祖卡托再次呼籲,政府不該被抹黑為懶惰蟲,私部門有活力、創新的形象可能只是假象。

打造創業型國家
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責任編輯:羅元祺
核稿編輯:翁世航


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